EL SENADO, ¿ES UNA CÁMARA FEDERAL?

SUMARIO: I. El Congreso de la Nación. II. El Senado como la “pieza maestra”. 1. Composición, elección y sede. 2. Suplentes. 3. Requisitos y juramento. 4. Autoridades. 5. Bloques y comisiones. 6. Reglamento. 7. Facultades sancionatorias. 8. Publicaciones. 9. Perfil. III. Atribuciones propias del Senado: 1. Constituyente. 2. Estado de sitio. 3. Juicio político. 4. Coparticipación federal. 5. Crecimiento, poblamiento y desarrollo. 6. Tratados, concordatos y patronato. 7. Acuerdos y designaciones. IV. Atribuciones vedadas al Senado: 1. Iniciativa popular. 2 Consulta popular. 3 Contribuciones y reclutamiento. 4. Acusar en juicio político. V. Sesiones. VI. Interpelaciones. VII Congreso reunido en asamblea. VIII. El prestigio del Senado y de los senadores. IX. Los “padres de la Patria” y la Cámara Federal. X. Conclusiones.

I. EL CONGRESO DE LA NACIÓN

            Como bien decía Ramón Columba:“El Congreso Nacional no sólo es la institución básica de nuestro sistema democrático, sino el espectáculo más atrayente que nos es dado presenciar. Y el más completo, porque es a la vez academia, universidad, cátedra de controversia, seminario de investigaciones, tribunal de justicia y vehículo de información. Tiene por misión esclarecer la conciencia de los argentinos y hacer oír la voz del pueblo y de sus autoridades, al dispasón sensible de cada período. La historia de nuestro Congreso es la historia de nuestra Nación, y en sus bancas –bancas de nadie, pero que nos pertenecen un poco a todos- encontramos los altibajos de nuestro destino.”[1]

Sin embargo, como órgano parlamentario insertado en la triada de la división de poderes ideada por Montesquieu se le encomendó principalmente la función legislativa lo que no significó desligarlo de su demás roles y funciones. No olvidemos que “Los Parlamentos son mejores en la crítica que en la elaboración, y superiores en el control que en la intervención directa en  el gobierno o en la administración, mucho más aptos para las cuestiones básicas y de principios que para los detalles y problemas técnicos a ejecutar.”[2]

            El Senado y el Congreso de la Nación, del que es parte, fueron creados por la Constitución de 1853, tomando por modelo la Constitución de los Estados Unidos de América, sancionada en Filadelfia en 1787. Los norteamericanos al diseñar su Congreso seguramente tuvieron presente la experiencia de Roma y su célebre Senado.

En nuestro país no hubo órganos parlamentarios bicamerales antes de 1853, como lo había tenido, en la época de la colonia, lo que luego serían los Estados Unidos de América, donde “Era rasgo común de la organización del gobierno de los Estados – con excepción de Pennsylvania y Georgia- la participación de dos cámaras en el ejercicio del Poder Legislativo; la elección directa de la Asamblea e indirecta del Consejo; la fijación de diferentes términos para la designación de los miembros de una y otra Cámara, más corto para los componentes del cuerpo de elección popular que para los de la otra rama.”[3]

Los proyectos de constituciones -que nunca tuvieron vigencia- redactados por la comisión creada por decreto del 4 de noviembre de 1812; por la “Sociedad Patriótica” en 1813; el del 27 de enero de 1813; el proyecto de Constitución de carácter federal de 1813 y las constituciones de 1819 y 1826 preveían un Congreso compuesto de una Cámara o Sala de Representantes y de un Senado. Los proyectos de constituciones de Juan Bautista Alberdi –publicado con la segunda edición de su libro “Bases” en Valparaíso en 1852-, de Pedro de Ángelis y de José Benjamín Gorostiaga también tenían dos cámaras, pero a la primera le llamaron Cámara de Diputados.[4]

El Congreso, creado en 1853, se componía de una Cámara de Diputados, que representaba al pueblo de la Nación, y un Senado, integrado por dos senadores por cada provincia y la Capital Federal, con un voto cada uno y con mandato de nueve años. Se ha dicho que se trataba de un elección indirecta, pero, al menos, en el caso de las designaciones  de senadores que hacían las legislatura de provincia ello no fue así por que cuando el electorado votaba a sus integrantes no lo hacían para que designaran a un candidato a senador nacional determinado y porque, además, en la mayoría de los casos estas designaciones tenían lugar mucho después que los legisladores provinciales eran electos.

Después de la reforma de 1994 se cambió la expresión “Capital Federal” por el de “ciudad de Buenos Aires”, dejando a la Capital -si alguna vez se traslada al interior- sin senadores (art. 32º, 33º y 42º del Texto del año 1953 y 44, 45 y 54 del actual). Los diputados son elegidos en forma directa por el pueblo de las provincias y la Capital Federal, “considerados distritos electorales de un solo estado” y en una cantidad proporcional a sus habitantes. Una ley inconstitucional hoy vigente estableció un piso mínimo de cinco por distrito (artículo 3 de la Ley 22.847).

Desde 1853 hasta el año 2001 los senadores eran elegidos por la legislaturas provinciales y en la Capital por una junta de electores, votada por el pueblo, integrada por un cantidad de compromisarios equivalentes al doble de diputados y senadores que ese distrito electoral mandaba al Congreso de la Nación. Este colegio electoral era elegido por el sistema de lista completa entre 1882 y 1912, con excepción de las elecciones de 1804 que se hicieron por el voto por circunscripciones, y se volvió al mismo en el período 1936 a 1948. Entre 1912 a 1935 y entre 1958 a 1962 se eligió por el sistema de voto restringido o limitado, que adjudicaba dos tercios de electores a la primera mayoría y el resto a la segunda mayoría. En 1963 y entre 1983 a 1992 se aplicó el sistema proporcional de D´Hondt.[5] Los mandatos era de 9 años y se renovaban por tercio cada 3 años. Hasta 1992 se eligieron dos senadores por distrito y a partir de la elección de 1995 tres, dos para el partido o alianza electoral que tenga mayoría de miembros en la Legislatura y para la segunda mayoría el restante. La elección de senador por la Capital Federal de 1995 se hizo por elección directa. y la de 1998 por el órgano legislativo de la ciudad. Durante la transición la elección de senadores se debía llevar a cabo con una anticipación de sesenta y no mayor de noventa días al momento de que el senador deba asumir su cargo. Con cada senador que se elija se designará un suplente. (Cláusula Transitoria Cuarta de la Constitución reformada en 1994)

Entre los años 1952 y 1955 -mientras tuvo vigencia la reforma constitucional de 1949-, en las elecciones de 1973 –en virtud del Estatuto Fundamental de 1972 dictado por el presidente de facto Alejandro Lanusse- y a partir de las elecciones del 2001 –por lo dispuesto en la reforma de 1994- la elección fue directa por el pueblo de los distritos, en 1973 con ballottage, en caso que no se obtuviera el cincuenta por ciento de los votos en la primera vuelta. La reforma de 1949 no modificó el número de dos senadores, la de1972 y 2001 los elevaron a tres por distrito.

A partir de 2001 los tres senadores se elijen en forma directa y conjunta por cada provincia y la ciudad de Buenos Aires, correspondiendo dos bancas para el partido que obtenga mayoría de votos y uno el segundo (artículo 54). Duran seis años en su mandato, son reelegibles indefinidamente, y se renuevan por tercio cada dos años (artículo 56), decidiéndose por la suerte, luego que todos se reunan, quienes deban salir en el primero y segundo bienio (Cláusula Transitoria Quinta).

En la Constitución de Estados Unidos el Congreso tiene una Cámara de Representantes -que equivale a la nuestra de Diputados-, con un número de integrantes proprocional a la población que tienen los Estados, (Art. I Sección I); y un Senado donde dos senadores, con voto individual, representan a los estados, sin que la Capital tenga senadores (Art. I Sección III, 1).

El Congreso que aprobó la Constitución de Filadelfia no fue una convención constituyente, como la nuestra de Santa Fe de 1852-1854 que sancionó nuestra Ley Fundamental, sino el creado por el artículo V de los Artículos de Confederación y Unión Perpetua, aprobados por el Congreso Continental el 15 de noviembre de 1777 y ratificado por las legislaturas de los estados el 2 de marzo de 1781. Dicho Congreso integrado por 2 a 7 delegados elegidos por las legislaturas de los trece estados fundadores, y donde cada estado tenía sólo un voto, dirigían, con muchas dificultades, la naciente Confederación, por lo que decidieron convocarlo en 1787, en la capital de Pennsylvania, con el propósito de reformar a dicho Artículos, pero terminaron dictando una Constitución que organizó un Estado federal, con un Gobierno central, el de la Unión, donde el poder no estaba concentrado en un sólo órgano, el Congreso, como hasta ese momento, sino que se dividió en tres poderes, el del Congreso, que era el Poder Legislativo; el del Presidente, llamado Poder Ejecutivo; y el del Poder Judicial, integrado por una Corte Suprema y demás tribunales inferiores federales.

El diseño del nuevo Congreso, llevó muchas discusiones, en Filadelfia, entre los representantes de los estados más grandes y los más pequeños, pero el 16 de julio del verano de 1787 los congresales llegaron a la “gran transacción” y acordaron un Congreso de dos cámaras: la de Representantes, integrada por un número de miembros proporcional a la población libre de los estados, más los tres quintos de los esclavos, donde prevalencían los estados con más habitantes; y un Senado, integrado en forma paritaria, por dos senadores por cada estado, con voto individual, lo que significaba darle mayor valor en la toma de decisiones a los estados menos poblados. Benjamín Franklin, quién era considerado partidario de una sola cámara, pero que fue el que concilió las posiciones encontradas, dijo: “Si una representación proprocional ocupa sus bancas en las cámaras, los pequeños estados afirman que sus libertades están en peligro. Si una igualdad de votos se instala en esos lugares, los grandes Estados dicen que su moneda está en peligro. Sobre esto yo pienso que cuando una mesa se hace con dos mitales y los bordes de esta no coinciden, el artesano corta un poco de ambas para colorar un buen conjunto. De la misma manera aquí ambas partes deben resignar algo en sus demandas, en orden a lograr juntas una proposición que les permita llegar a un acuerdo.”[6]

La Constitución argentina de 1853 estuvo vaciada en el molde de la Constitución norteamericana y esto concretó una aspiración que ya se mostraba en las instrucciones a los diputados de Tucumán a la Soberana Asamblea del Año XIII que decían: “Para formar la constitucion provisional se tenga presente la de Norteamerica, para ver si con algunas modificaciones es adaptable a nuestra situación local y política” (artículo 8º).

Nuestra Constitución de 1853, en su segunda parte, organiza también el Gobierno federal bajo el modelo de división de poderes ideado por Montesquieu y adoptado en Filadelfia, con un Poder Legislativo, como denomina al Congreso de la Nación; un Poder Ejecutivo, a cargo de un presidente, y el Judicial, como se les llama a los tribunales federales. El Poder Legislativo fue tratado en la Sección Primera, del Título Segundo, de nuestra Carta Fundamental, en cinco capítulos, 39 artículos -sobre 107 que tenía toda la Constitución- y 2540 palabras –sobre 7195 que tenía el texto completo -, lo que importa más de un tercio del mismo. La Constitución vigente actualmente, con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994, dedica 43, de sus 129 artículos, en siete capítulos, al Poder Legislativo, lo que representa, también, un tercio de su articulado. Esta apreciación cuantitativa demuestra que el Congreso era la institución más importante del gobierno diseñado por los padres fundadores en la Constitución.

Urquiza declaró, luego de que se aprobara loa discutida ley sobre derecho diferenciales, que la “libertad del Congreso era su gloria más preciosa y que la mantendría como la base del Gobierno constitucional.”[7]

La de Estados Unidos le dedica el primero y más extenso de sus siete artículos al Poder Legislativo, o sea al Congreso, el que se compone de diez secciones y contiene 2.388 sobre 4613 palabras que tiene todo el texto aprobado en Filadelfia . O sea que más de la mitad del mismo está dedicado al Congreso. Trece de las veintisiete enmiendas a la Constitución -la XIIIª, XIVª, XVª, XVIª, XVIIª, XVIIIª, XIXª, XXª, XXIª, XXIVª, XXVª, XXVIª y XXVIIª- se refieren a atribuciones del Congreso.

II. EL SENADO COMO “LA PIEZA MAESTRA”

William Gladstone, refieriéndose al Senado creado en Filadelfia, dijo que era “el más extraordinario de todos los inventos de la política moderna”. James Bryce, embajador inglés en Washington, expresó que sin duda “se trataba de la pieza maestra de los constituyentes"[8] y, además, que “el Senado (Norteamericano)  fue creado para cumplir los siguientes propósitos: 1) Conciliar el espíritu de independencia de los Estados, dándoles la misma representación en una rama del gobierno nacional, sin tener en cuenta su relativa importancia; 2) Crear un consejo, calificado por su tamaño moderado y por el experiencia de sus miembros, para aconsejar y fiscalizar al presidente en el ejercicio de su poder de nombrar funcionarios y concluir tratados; 3) Contener la impetuosidad y la inconstancia de la Cámara popular, atemperando los efectos de los accesos de la pasión o de los cambios súbitos de opinión en el pueblo; 4) Formar un cuerpo de hombres que por su mayor experiencia, duración en el cargo y relativa independencia de la elección popular, sería un elemento de estabilidad en el gobierno, le permitiría mantener su carácter ante los Estados extranjeros y aseguraría una continuidad de su política doméstica y externa; 5) Establecer un tribunal apropiado para el juicio político,  como un remedio necesario para prevenir el abuso del poder por el Ejecutivo.”[9]

El Senado norteamericano, en su primera etapa de funcionamiento, se lo consideraba “(...)un cuerpo de embajadores de los respectivos Estados y que debía obrar conforme a las instrucciones de las legislaturas que lo habían elegido. Sus funciones eran secundarias: actuar como “consejo de gobierno” del presidente y como órgano representativo de las legislaturas locales y eso explica por qué el cargo de senador se consideraba menos importante que el de miembro de la Cámara de Representantes y en algunos casos inferior al de un puesto en una legislatura local, por cuando no ofrecía un campo propicio para el lucimiento de un político ambicioso como la actuación en esos otros foros de acción pública(...)Este concepto experimentó un vuelco funcamental a partir de 1825, hasta la guerra de secesión, período en el que ingresaron al Senado hombres de brillante acción, convirtiéndose en el principal escenario de acción política, en una época caracterizada por fuertes agitaciones colectivas(...)En un tercer período, posterior a la guerra civil, la Cámara de Representantes reaccionó algo contra la creciente autoridad de la otra Cámara, a la que ingresaron personalidades cuyo principal mérito era la riqueza y la habilidad en los tejemanejes políticos, pero con espíritu solidario de cuerpo el Senado fue capaz de enfrentar a varios presidentes y de imponerles sus puntos de vista(...)mantuvo su preeminencia hasta el advenimiento de McKinley, coincidente con la guerra con España, época en que se vió obligado a declinar algunas de sus prerrogativas para hacer frente a la situación de emergencia(...) A partir de entonces, el Senado se ha visto varias veces en el trance de transferir el predominio político al presidente (Theodoro Roosevelt, Woodrow Wilson, Franklin Delano Roosevelt) cuando este se encontró en condiciones de ejercer la conducción de la política nacional, pero ello no obsta para que conserve su jerarquía de primer grado y se encuentre en situación de hacer prevalecer su criterio en las ocasiones propicias.(...) el Senado, concebido originariamente como el  órgano llamado a desempeñar en primer término funciones ejecutivas, ha entrado a cumplir las funciones legislativas, con una energía y capacidad tales que lo caracterizan como ´el único ejemplo en el mundo de una segunda cámara que es incontestablemente más poderosa que la primera’(...) Ha sido y seguirá siendo, en consecuencia, el cuerpo alrededor del cual girará el gobierno.”[10]

El Senado norteamericano tiene una larga tradición de libertad de debate tanto que la misma fue empleada para hacer filibusterismo, o sea piratear, alargando el tiempo de los debates con extensos discursos, y demorar así las votaciones y toma de decisiones. Carlos María Bidegain recuerda al respecto que “(...)la moción de cerrar el debate, existió en el reglamento del Senado en los primeros tiempos, pero bien pronto, en 1806, se lo eliminó y nunca más volvió a tener cabida en las prácticas senatoriales, aunque muchas veces se propuso su adopción. Desde entonces, la libertad de debate fue utilizada reepetidamente para obstruir. El más largo filibuster tuvo lugar en 1893 y se extendió por espacio de 46 sesiones(...). En 1914 se consumieron 122 días en cinco filibusters (...)”.[11]

Domingo Faustino Sarmiento decía que: “Nuestro Senado no representa al pueblo, ni ha sido electo por el pueblo. No tiene su origen que ver con la opinión. Debiera componerse de hombres maduro, instruidos, justos, para poder oponerse a los movimientos inconsiderados de la opinión del momento. Elígenlos las legislaturas por nueve años...El Senado, es, pues, un poder moderador de la opinión, un freno opuesto por la sabiduría de las naciones a la opinión que es auxiliar y no regla de gobierno...La Cámara de diputados se acerca más a la opinión, pero no es toda la opinión. Ella es en el juego constitucional la expresión de opiniones diversas, opuestas, rivales, de las subdivisiones territoriales de la época de su elección.”[12]

1. COMPOSICIÓN, ELECCIÓN Y SEDE

Los senadores, según la Constitución de 1853, eran dos por cada provincia y dos por la Capital Federal, y los designaban en las provincias las legislaturas a pluralidad de sufragios, y en la Capital Federal, de la misma forma que el Presidente y Vicepresidente de la Confederación (art.42º), o sea por un colegio electoral integrado por una cantidad de electores, votados por el pueblo, igual al duplo de senadores y diputados que el distrito mandaba al Congreso. Duraban nueve años y el Cuerpo se renovaba por tercios cada tres (art. 44º), desde 2001, y por la reforma de 1994 (art. 56); duran seis y se renuevan por tercio cada dos. Eran y son, ahora, reelegibles indefinidamente (art.56).

La primera sesión de apertura del Congreso, reunido en Asamblea, tuvo lugar en Paraná el día 22 de octubre de 1854, a las 11 horas, en el Templo Matriz, luego que entre los dias 17 y 21 de ese mes y año se había reunido ambas cámara en sesiones preparatorias. En las del Senado se discutió si la sesión inugural debió o no hacerse en el Iglesia de la Matriz, y en esa oportunidad el senador Facundo Zuviría dijo que “se oponía a que la instalación del Congreso se hiciere en el templo, apoyado en la atribución 11ª  del Capítulo III de la Constitución, que señala la sala de Senado para aquel acto”, a ello contestó el senador Manuel Leiva con estas palabras: “(...)no veía que se faltase o que se infringiese la Constitución,  verificando la instalación en el templo; por cuanto el Senado no tenía casa, puesto que no había disposición ninguna que hubiere señalado el local en que sesionaban por sala del Senado, siéndolo provisoriamente ínter se terminaba la que se construía actualmente destinada para la Cámara de Diputados, debiendo pasar el Senado a la que aquella desocupase. Que podía el Senado haber iniciado sus sesiones bajo una tienda de campaña, y que no por eso había de verificarse la instalación allí”[13], la proposición fue votada y se decidió que la instalación solemne del primer Congreso debía ser en el templo por doce votos contra dos.

A la sesión inaugural del Congreso asistieron 14 senadores y 20 diputados, los senadores presentes fueron: por Entre Ríos, que era entonces territorio federalizado, José L.Acevedo y José M.Galán; por Corrientes, Facundo Zuviría y José M. Saravia; por Santa Fe, Vicente del Castillo y Manuel Leiva; por Córdoba, Severo Gonzalez; por Santiago del Estero, Hilario Carol; por San Luis, José M. Figueroa y Estanislao Rodriguez; por Mendoza, Jerónimo Espejo; por Catamarca, Pedro Ferrer; por Tucumán, Marcos Paz; por Jujuy, José B. Bárcenas, no hubo representantes de La Rioja, Salta y San Juan. La Asamblea fue presidida por Salvador María del  Carril, vicepresidente de la Confederación y presidente del Senado, el que fue acompañado por José Benito Graña, presidente de la Cámara de Diputados, actuando como secretario por el Senado Carlos María Saravia, y por Diputados Felipe Contreras. En dicha sesión estuvo presente el presidente Justo José de Urquiza, y la lectura de su mensaje la hizo el ministro del interior José Benjamín Gorostiaga, quién concluyó expresando de pie: “Quedan abierta las sesiones del primer Congreso Federativo Federal”.

La primera sesión ordinaria de ambas cámaras tuvo lugar el día 24 de octubre de 1854 y la primera ley se sancionó el 8 de noviembre. Las sesiones que tuvieron lugar en 1854, fueron declaradas extraordinarias por ley de 11 de noviembre, ya que habían ocurrido en fecha posterior al período de sesiones ordinarias que establecía la Constitución – 1º de mayo al 30 de setiembre- y duraron hasta el 3 de diciembre, dictándose en ese período 21 leyes. Entre 1854 y 1861 el Congreso, con sede en Paraná, sancionó 292 leyes, y las cámaras sesionaban en forma alternada en el local de la calle Representantes, que lindaba con la casa de Gobierno y con la cual que se comunicaba.

En 1858 comienza la construcción del edificio propio del Senado en terrenos linderos con el Templo de la matriz y la calle Urquiza, a escasos metros de la Cámara de Diputados y sobre la misma arteria, que en aquella cambiaba de nombre y se la denomina Pronunciamiento, la nueva sede se inaugura en 1859. Desde el 25 de mayo de 1862 las cámaras de Congreso comenzaron a funcionar en la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires, en calle Perú 272. La primera sesión fue de la Asamblea Legislativa y la inauguró el Director provisorio Bartolomé Mitre. Por ley, del 3 de junio de ese año, se decide que el Gobernador de Buenos Aires, Bartolomé Mitre, sigue ejerciendo las atribuciones anexas al Poder Ejecutivo Nacional hasta que el Congreso Legislativo de la República resuelva lo que corresponda, y otra ley, del 12 de ese mes, convoca a elecciones para presidente y vicepresidente de la Nación..

Desde 1864 hasta el 15 de diciembre de 1905 las sesiones tuvieron lugar en el Edificio del Congreso de la Nación construido en la ochava de calle Victoria (actualmente Hipólito Yrigoyen) números 318 al 330 y la actual calle Balcarse, a donde por haber un solo recinto se alternaban ambas cámaras para sesionar (desde 1971 funciona en este lugar la Academia Nacional de Historia dentro del edificio del que fuera el Banco Hipotecario Nacional).

Cuando se trasladó el Gobierno Federal a Buenos Aires las leyes,sancionadas por el Congreso, se comenzaron a numerar desde el número 1, como si no lo hubieran sido las sancionadas y numeradas por el Congreso de Paraná. En el período presidencial de Mitre, entre 1862 a 1868, se dictaron 287 leyes, 26 en el período de facto o sea antes del 12 de octubre de 1862. Durante la presidencia de Sarmiento, entre 1868 a 1874, se sancionaron 418 leyes.

Durante la presidencia de Nicolás Avellaneda se sancionaron 372 leyes, y con motivo del levantamiento del gobernador de Buenos Aires Carlos Tejedor, entre el 8 de junio y el 21 de setiembre de 1880 el Congreso sesionó en la Municipalidad de Belgrano, a donde se sancionaron 14 leyes entre las cuales estaba la ley de capitalización de Buenos Aires, mientras el presidente se instaló en Chacarita.

El Congreso comenzó a funcionar en su actual sede de calle Entre Ríos, entre Rivadavia y Victoria (hoy Hipólito Yrigoyen), que se comenzó a contruir en 1898, en la sesión conjunta de ambas cámaras del 12 de mayo de 1906 presidida por el senador Benito Villanueva y a donde el presidente de la Nación José Figueroa Alcorta hizo su mensaje de apertura del año legislativo. El Senado ocupa la parte derecha del edificio, que da a calle Hipólito Yrigoyen, y Diputados, la que da a calle Rivadavia. La primera sesión preparatoria del Senado, en la nueva sede, tuvo lugar el día 30 de abril de ese año.

A poco de ser inaugurado el actual edificio el presidente José Figueroa Alcorta, disgustado con la mayoría de los legisladores de ambas cámaras que no aprobaban el presupuesto, por decreto edel 25 de enero de 1908, firmado en acuerdo de ministros, clausuró las sesiones extraordinarias a que estaba convocado el Congreso y retiró todos los asuntos que estaban a su consideración lo que fue comunicado a ambas cámaras, y ante el intento de reunirse las mismas para desconocer lo dispuesto en dicho decreto, el Poder Ejecutivo dio orden al Jefe de La Policia de la Capital coronel Ramón L. Falcón, de ocupar el edificio del Congreso, con instrucciones de no dejar entrar a ningún senador o diputados, lo que se hizo efectivo el  27 de enero de 1808, con  la asistencia de cien hombres del cuerpo de bomberos al mando del coronel José Calaza.

Entre 1930 y 1983, según cuenta Carlos María Bidegain, el Congreso estuvo clausurado durante 23 años, 2 meses y 18 días, con motivo de los seis golpes de estado que quebraron la continuidad constitucional.

Desde 1854 hasta 1861, en el Congreso de Paraná, hubo 26 senadores; desde 1862, ya trasladado a Buenos Aires hubo 28; desde 1882, luego de capitalizada la ciudad de Buenos Aires, 30; desde 1952, durante la vigencia de la reforma de 1949, a 1954, hubo 34, por la incorporación los senadores de las nuevas provincia de Chaco, denominada “Presidente Perón”, y de La Pampa, llamada “Eva Perón”, 36; en 1955 había 36, por la incorporación de los senadores de la nueva provincia de Misiones; desde 1958 a 1966 hubo 46; entre 1973 a 1976 hubo 69, por el aumento a tres senadores por distrito del Estatuto Fundamental de 1972; desde 1983 a 1991 había 46; desde 1992 al 95; por la incorporación de la nueva provincia de Tierra del Fuego, Antártida e islas del Atlántico Sur, 48; y luego de la reforma de 1994, o sea desde 1996, hay 72 senadores.[14]

La Constitución de 1826 preveía también dos senadores por cada Provincia y por laCapital, que duraban el mismo tiempo y se renovaban de la misma manera (art. 23), en cambio la de 1819 los senadores por Provincia eran uno y había tres senadores militares con grado que no baje de Coronel Mayor; un Obispo y tres Eclesiásticos;uno por Universidad y el Director del Estado, concluido el tiempo de su gobierno (art. X). El proyecto de Alberdi preveía un Senador “efectivo” y un suplente por provincia (art.54) y el de Pedro de Ángelis preveía dos senadores elegidos por cada legislatura provincial (art.34). La Constitución reformada en 1949 hizo electivos a los senadores, pero redujo su mandato a seis años, con renovación por mitades cada tres (arts.47 y 49). El Estatuto Fundamental de 1972 preveía tres senadores, elegidos en forma directa por el pueblo de las provincias y la Capital Federal, dos correspondían a la lista que obtuviera la mayoría absoluta de los votos emitidos válidos y el primer titular de la lista que siguiere en número de votos (art. 10). Si no se obtenía mayoría absoluta se practicaba una segunda vuelta entre las dos listas más votadas y se adjudicaba el triunfo a la que obtuviera la mayoría absoluta de los votos emitidos válidos (art.11), su mandato duraba cuatro años, no había renovación parcial y eran reelegibles indefinidamente (art.1º que modificó el 48º de la Constitución).

Desde la reforma de 1994 la Cámara alta tiene, de nuevo, tres por cada distrito, lo que totaliza setenta y dos miembros. Desde 2001 son elegidos en forma directa por el cuerpo electoral de los distritos, asignándole dos al partido que obtenga la mayor cantidad de votos y uno al segundo, con mandato por seis años, reelegibles, y renovables por tercios, cada bienio. Desde 1994 hasta el 10 de diciembre de 2001 los tres senadores, y sus suplentes, eran elegidos, dos para la primera mayoría y uno para la segunda, por las Legislaturas de las Provincias y en la Ciudad de Buenos Aires por un colegio electoral. “En todos los casos, los candidatos a senadores serán propuestos por los partidos políticos o alianza electorales. El cumplimiento de las exigencias legales y estatutarias para ser proclamado candidato será certificado por la justicia Electoral Nacional y comunicado a la Legislatura”.  La interpretación de este párrafo de Cláusula Transitoria Cuarta generó debates en el Senado y fallos de la Corte Suprema, como ocurrió en “Provincia del Chaco c/ Senado de la Nación” en 1998 (Fallos 321:3236) porque la Cámara Alta había desechado el título del senador designado por la Legislatura,  perteneciente al “Frente de Todos”, por no cumplir con dicha cláusula en lo que se refiere al partido o alianza mayoritaria de ese cuerpo, e incorporó al del Partido Justicialista que era el impugnante. La mayoría de los ministros de la Corte, ante un pedido de medida cautelar solicitada por el gobernador de Chaco en la que pedía la suspensión de dicha incorporación, entendió que se trataba de una facultad privativa del Senado resolver esta cuestión y que ello esta excluído del control jurisdiccional. Este criterio se va a reiterar en el caso de la Provincia de Corrientes: “Tomasella Cima” (J.A. 19999-I-534).

El senador Eduardo Menem tiene el record histórico de permanencia en su banca ya que está en la misma desde 1983.

A partir de los comicios de 2001 se exige el “cupo femenino” también para las listas de candidatos a senadores, de acuerdo a lo dispuesto por el Decreto 1246 de 2000, reglamentario de la ley 24.012, que dispone que los dos candidatos a senadores titulares deben pertenecer a distinto sexo, igual que los suplentes. La razón de esta acción positiva o afirmativa está en que en 1952 hubo seis senadoras, ocho entre 1953 al 55, entre 1973 a 1976 hubo tres, entre 1983-86 hubo también tres senadoras; entre 1986-92, hubo cuatro; entre 1992-95 sólo dos y entre 1995-98 había cuatro.[15] Al concluir el año 2003 hay 30 senadoras.

Con motivo de la controversia judicial planteada Gustavo Béliz en contra de Alfredo Bravo por la tercera banca de la Capital Federal, en las elecciones de 2001, la Corte Suprema de Justicia, en fallo de 2003, tuvo oportunidad de afirmar, como lo había hecho antes la Cámara Electoral Nacional, que no es posible sumar los votos de dos listas que lleven el mismo candidato para determinar quién tendrá representación, por el “partido político que siga en número de votos” en la Alta Cámara (art.54). Esta interpretación replantea el tema de si la banca de los senadores pertenecen a los partidos o a los titulares de la misma, y, como consecuencia de ello, si en caso de renuncia o expulsión del partido debe caducar su mandato. Pienso que por no haber disposición expresa que lo establezca en la Constitución, un senador no puede ser privado de su banca por estar separado de su partido.

La elección de los senadores por las legislatura trajo muchos problemas, tanto en nuestro país como en Estados Unidos, por eso es que en ambos países se cambió el sistema y se estableció la elección directa de los mismos. El 10 de diciembre de 1992 cuando se renovó parcialmente el Senado, y terminaron su mandato de 9 años varios senadores que se incorporaron al Cuerpo en 1983, hecho que no sucedía desde hacía 50 años -con motivo de los sucesivos golpes militares y consiguientes disoluciones del Congreso- se dieron algunos hechos que Adolfo G. Ziulu destaca: “(...)sobre un total de 15 distritos (14 provincias y la Capìtal Federal) que renovaban un senador nacional, cinco Provincias no habían efectuado la elección del respectivo sucesor (Catamarca, La Pampa, Santa Fé, Mendoza y Tucumán). Las dos últimas lo hiciron días después; las restantes, con mayor demora. En la Provincia de Buenos Aires la elección como senador nacional del Dr. Antonio Cafiero fue efectuada con un año de anticipación y en una Asamblea Legislativa convocada para que el Gobernador y Vicegobernador asumieran sus cargo. En Jujuy, que durante más de un año y cuatro meses no se había podido designar al reemplazante del senador fallecido Ing. Carlos Snopeck, la Legislatura designó tres senadores para cubrir dos vacantes. En Salta se generó un precedente más novedoso cuando su Legislatura designó a un senador nacional en ejercicio con mandato hasta 1995 –Dr. Juan Carlos Romero- para iniciar un nuevo mandato a partir del 10 de diciembre de 1992.(...) Otra cuestión escandalosa fue la originada con motivo de la elección de Alicia Saadi como senadora por Catamarca. La elección fue realizada el 5 de abril de 1993 por un sector disidente de la Asamblea Legislativa Provincial que sesionó en el salón de actos de la Caja de Ahorro y Seguros y en abierta rebeldía contra la autoridad del Vicegobernador de esa Provincia y presidente nato de la Legislatura. Finalmente (...) Alicia Saadi presentó la renuncia. Otro caso singular lo constituyó la elección de  Leopoldo Bravo, quién en 1992 fue reelecto como senador por la Provincia de San Juan para el período 1995-2004.”[16]

            En USA los senadores fueron siempre dos por Estado y la Capital, donde reside el Gobierno de la Unión, Washington D.C., no tiene ninguno. Originariamente los estados fueron 13, pero como sólo 11 habían ratificado la Constitución, se estableció que el quórum era de 12 senadores cuando se reuniron por primera vez el 6 de abril de 1789, oportunidad en que asumieron como  presidente del Senado, el Vicepresidente de la Unión John Adams; como Doorkeeper (ujier, responsable administrativo) al senador James Mathers y como capellán al reverendo Samuel Provoost, primer obispo episcopal de New York.[17] Actualmente son 50 los Estados, por lo que el Senado tiene 100 integrantes, los que son elegidos en forma directa por el pueblo de los Estados, desde la Enmienda XVIIª de 1913, con mandato de seis años y con renovación cada dos, y antes lo eran por las Legislaturas de los mismos.

2. SUPLENTES

La ley número 7, del 28 del noviembre de 1854, dispuso la elección de un suplente para los dos senadores de cada distrito, disposición que según Bidegain “cayó en desuetudo”[18], y se volvió a legislar sobre suplentes en las leyes 16.582 y 19.862, en su artículo 16.

La Constitución recién en 1994, en la Clásula Transitoria Cuarta, admite la elección de suplentes, cuando expresa: “Toda vez que se elija un senador nacional se designará un suplente, quién asumirá en los casos del artículo 62” y este dice: “Cuando vacase alguna plaza de senador por muerte, renuncia u otra causa, el Gobierno a que corresponda la vacante hace proceder de inmediato a la elección de un nuevo miembro.” Ricardo Haro dice, y dice bien, que “técnicamente hubiere correspondido modificar el texto del presente artículo, en lugar de establecer un mecanismo permanente en una norma transitoria.” [19]

Bidart Campos a su vez manifiesta que “Cuando un senador deja vacante su banca mientras pende su período, estimamos inconstitucional que el nuevo senador que lo reemplaza sea designado para completar dicho lapso, porque la constitución asigna a cada senador y a todos un tiempo de desempeño de seis años que no es viable de reducción, de forma que esa especie de “suplencia” permante por un tiempo menor pugna abiertamente con el art.56.”[20] Este criterio no ha sido tenido en cuenta para la Cámara de Diputados  para la cual la Constitución tiene una cláusula semejante que dice:“En caso de vacante, el gobierno de provincia, o de la Capital, hace proceder a elección legal de un nuevo miembro” (art. 51); pero el Código Electoral Nacional, ley 19.945 (texto ordenado Decreto 2135/83), prevee en los artículos 158 y 163 la elección de diputados suplentes, y en el artículo 164, que tiene el mismo texto que el artículo 8 de la ley electoral 22.838, expresa: “En caso de muerte, renuncia, separación, inhabilidad o incapacidad permanente de un diputado nacional lo sustituirán quienes figuren en la lista como candidatos titulares según el orden establecido. Una vez que esta se hubiere agotado ocuparan los cargos vacantes los suplentes que sigan de conformidad con la prelación consignada en la lista respectiva. En todos los casos los reemplazantes se desempeñarán hasta que finalice el mandato que le hubiere correspondido al titular.” Pero, a diferencia del Senado, el Reglamento de Diputados en su artículo 21, que debe su texto al diputado y prestigioso constitucionalista, Jorge Reinaldo Vanossi, dispone en su último párrafo: “En caso de producirse alguna de las situaciones de vacancia transitoria prevista en el presente artículo, la Cámara podrá disponer la incorporación del suplente, quién cesará en sus funciones cuando se reincorpore el titular.” Lamentablemente, esta saludable disposición, que permite las suplencias transitorias y que rige en otros país y algunas provincia como en la de Córdoba, siempre que la licencia sea superior a los treinta días (art. 81 de su Constitución), no se usa en la práctica en Diputados y mucho menos en el Senado donde el Reglamento no la contempla, habiendo vacantes por largas y -en muchos casos- injustificadas licencias, que mantienen a ambas Salas del Congreso sin la totalidad de sus integrantes.

Carlos María Bidegain recuerda que en el Congreso de Estatos Unidos “No se considera necesario la aceptación de la renuncia (de los senadores) por el cuerpo, hecho que ha ocurrido en un solo caso”.[21]

Uno de los poblemas que plantea la existencia de legisladores suplentes es el de si a los mismos le caben los privilegios parlamentarios, y ello ya fue preocupación del Ministro del Interior Juan Pujol en la Memoria que mandó al Congreso el 20 de mayo de 1860 y en la cual expresaba: “La experiencia ha demostrado los graves inconvenientes de la creación de diputados y senadores suplentes, que aumentando el número de personas que gozan de inmunidad, ha dado por resultado que, estando llenado el número que la Constitución fijó para la composición de ambas Cámaras, se encontraban fuera de su seno personas que se creían con los privilegios que acuerda el artículo 58, sin que hubiesen manifestado ni la voluntad de aceptar el cargo para el que habían sido elegidos.”[22]

3. REQUISITOS Y JURAMENTO

Para ser electo senador, en nuestro país, hay que tener:

3.1  Treinta años de edad (como en la Constitución de 1819, art. XI; en cambio la de

1826 exigía treinta y seis años, art. 24).

            El requisito de la edad es distinto que el establecido para ser diputado, que es de 25 años (art.48), en la provincia de Córdoba en la reforma de su Constitución de 2001 se bajó la edad de los legisladores a 18 años, a pesar que el Código Civil dispone que hasta los veintiún años son menores de edad. Sin embargo el promedio de edad de los integrantes de ambas cámaras no es muy diferente en los últimos tiempos y si tomamos el primer año de mandato podemos decir que entre 1983-86 en el Senado fue de 57 años y en diputados hasta 1985 de 51; entre 1986-89 fue de 59 en la Cámara alta y en la baja entre 1985-87 era 51 y bajó a 50 entre 1987-89; en el Senado entre 1989-92 era 58 y entre 1989-91  y 1991-93 en Diputados era 49; entre 1992-95 y 1995-01 los senadores promediaban 56 años y los diputados entre 1993-95 el mismo subió a 51 y bajó a 50 años entre 1995-97.[23]

3.2   Haber sido ciudadano seis años (las Constituciones de 1819, art. XI, y 1826, art.24, exigían nueve).

3. 3  Disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o su equivalente (art. 43º la Constitución de 1819 exigía “un fondo de ocho mil pesos, una renta equivalente, o una profesión que lo ponga en estado de ser ventajoso a la sociedad”, en el art. XI, y en la de 1826 “diez mil pesos, o una renta equivalente, o profesión científica, capaz de producirla”, en el art.24). Néstor Pedro Sagües dice que “El monto indicado e1 equivaldría a cerca de 3.300 kg. de oro fino (Bidegain), es decir, aproximadamente u$s 3.000 mensuales. La cláusula tiene un sentido oligárquico, muy resistido en su momento (se aprobó en el Congreso Constituyente por una mayoría muy ajustada), (...)”, sin embargo inexplicablemente no fue suprimida en la reforma de 1994, como lo había hecho la de 1949 (art. 48).

            En 1857 se discutió en la Cámara alta el diploma del senador electo por la provincia de Santiago del Estero Presbístero Antonio María Taboada, el que fue rechazado en una primera instancia por no reunir el requisito de la renta de dos mil pesos fuertes exigido por la Constitución, y ante un pedido de reconsideración del electo y luego de un arduo debate el diploma fue votado y aprobado, con el voto de desempate del presidente del Cuerpo Tomás Guido. Este debate y pareja votación se produjo a pesar de que Taboada alegó en su defensa que era propietario de una casa en Buenos Aires; otra en El Ferrol, cuyos alquileres estaban depositados desde 1850; y una estancia en la provincia de Santiago del Estero, con casa, oratorio y más de setenta arrendatarios.

3.4   En la reforma de 1860 se agregó, ser natural de la provincia que lo elige o con dos años de residencia inmediata en ella (art.47º), con lo que se quería terminar con los senadores y diputados (en el artículo 40º se agregó una cláusula similar para los integrantes de la Cámara baja) “alquilones”, como denominaba la prensa porteña a aquellas personalidades que se prestaban a representar a las provincias sin tener residencia ni haber nacido en los mismas. Entre los más notable “alquilones” hubo algunos constituyentes de 1853 como Facundo Zuviría que fue senador por Corrientes, siendo él oriundo de Salta; Pedro Ferré que era de Corrientes y fue senador por Catamarca, y no aceptó serlo de su provincia a pesar de que la Legislatura lo designó al mismo tiempo que lo había hecho la de Catamarca; y Luciano Torrent que era de Goya, Corrientes, y fue senador por Santa Fé.

Por la reforma de 1949 se exigió diez años de ciudadanía en ejercicio para ser Senador (art.48).

Para asumir el cargo nuestra Constitución exige el juramento como expresa el artículo 67: “Los senadores y diputados prestarán, en el acto de su incorporación, juramento de desempeñar debidamente el cargo, y de obrar en todo en conformidad a lo que prescribe esta Constitución” , en cambio la Carta Magna norteamericana dice que los legisladores y funcionarios “...se obligarán por juramento o afirmación a defender esta Constitución, pero ningún testimonio religioso, podrá ser exigido nunca como condición para empleo o cargo público en los Estados Unidos” (art. 6º, inciso 3º)., Joseph Story decía sobre esto que “(...)como se encuentran hombres que no podrían prestar juramento sin hacer violencia a su conciencia (tales son los amigos o cuácaros) y que esta severidad de principios no puede hacerlos incapaces de ejercer funciones públicas, la Constitución ha procedido prudentemente, reemplazando el juramento para estos últimos, por una afirmación solemne.” [24]

4. AUTORIDADES

El Senado lo preside, como en Estados Unidos, el Vicepresidente de la Confederación, desde la reforma de 1860, de la Nación, que tiene voto sólo en caso de empate (art. 45º) y cuando está impedido de hacerlo por un Presidente Provisional elegido por el Cuerpo de entre sus miembros (art. 46º). El Reglamento de 1861 establecía que lo sustituía un Vice-Presidente, que se elegía junto al Provisorio (art. 21) en cambio el actual dispone que a este lo sustituye el Vicepresidente, el Vicepresidente Primero o el Vicepresidente Segundo del Senado, que son elegidos por el Cuerpo de entre sus miembros todos los años en las sesiones preparatorias. Si faltan también estos senadores lo deben hacer los presidentes de las comisiones asesoras permanentes en el orden previsto en el Reglamento. Este prevee, también, que “(...)En los casos en que la Cámara estuviese presidida por un senador, corresponde que el mismo vote en las cuestiones sometidas a resolución de la Cámara, ejerciendo, en caso de empate de la votación, el derecho de decidir la misma(...)” (art.33).

El Senado –como ya dije- nombra por sí su presidente provisorio, que lo preside en caso de ausencia del Vicepresidente, o cuando este ejerce las funciones de Presidente de la Nación, según el artículo 58 de la Constitución. En la de Estados Unidos hay una cláusula que dispone lo mismo (art. I, Sec. III, 5). El Reglamento en su articulo 5º dice “El presidente provisional, el vicepresidente, el vicepresidente 1º y el vicepresidente 2º duran en sus funciones hasta el último día del mes de febrero del año siguiente al de su elección. Si vencida esta fecha no se han elegido nuevas autoridades continuarán en el desempeño de sus funciones, hasta que así se haga. En caso de que el presidente provisional, el vicepresidente y los vicepresidentes 1º y 2º cesen en su calidad de senador, serán sustituidos en el desempeño de sus funciones por los reemplazantes indicados en el artículo 34”, o sea los presidente de las comisiones permanentes en el orden establecido por el artículo 60 del Reglamento.

La Presidencia es asistida por dos Secretarios, el Parlamentario y el Administrativo, y tres Prosecretarios, todos ellos elegidos por el Cuerpo, pero que no pertenecen al mismo. El Secretario Parlamentario tiene a su cargo, nada menos, que la custodia del texto original de la Constitución sancionada en 1853, que mantiene guardada en su caja fuerte, que se encuentra en una de las dependencia anexas a su despacho. Hubo Secretarios que ejercieron por largo tiempo estos cargos en el Senado, como Benigno Ocampo, que lo hizo entre el 8 de mayo de 1883 y el 17 de setiembre de 1925; y Adolfo J. Labougle, entre el 16 de setiembre de 1884 y el 17 de setiembre de 1925..

En USA el Vicepresidente designa a su reemplazante, cuando no puede ejercer el cargo de Presidente Provisional, y está asistido por un clerk. No se votan senadores suplentes. Cuando falta definitivamente un senador el gobernador del estado designa a su reemplazante hasta que el cargo sea cubierto por quién sea elegido por el pueblo.

5. BLOQUES Y COMISIONES

En Senado también hay bloques parlamentarios como expresa el Reglamento en su artículo 55 al decir: “ Dos o más senadores pueden organizarse en bloques de acuerdo a sus afinidades políticas. Cuando un partido político o una alianza electoral existente con anterioridad a la elección de los senadores tiene sólo un representante en la Cámara, puede asimismo actuar como bloque.” En el Reglamento de Diputados el número es de tres o más.

También hay comisiones asesoras permanentes –que el Reglamento vigente desde marzo de 2003 redujo de 47 a 24- (art. 60 al 84), especiales –entre las cuales están las investigadoras-, las bicamerales o mixtas (art. 85 al 87)- y la de Labor Parlamentaria, integrada por el Presidente del Senado y los de los bloques parlamentarios (art. 56). Los senadores junto a los diputados integran comisiones bicamerales, y ambos participan de organismos interparlamentarios internacionales como: la Unión Parlamentaria, el Parlatino o comisiones interparlamentarias con otros países.

Las atribuciones de las comisiones especiales investigadoras se pueden confundir y superponer con las que ejercen los tribunales de justicia para determinar la comisión de delitos, sin embargo, ella tiene que tener por propósito, como bien dice Germán J. Bidart Campos, que el Congreso pueda “ejercer actos que son de su competencia propia a tenor de la constitución.” Ya que “(...)parece aceptable el criterio del juez Warren, de la Corte norteamericana, en el caso Watkins c/ States (1957), en el sentido de que comprende investigaciones relativas a la ejecución de las leyes existentes, de las leyes propuestas o de las posiblemente necesitadas, así como sobre defectos del sistema social, económico o político con el propósito de habilitar al congreso a remediarlos. Pero no se extiende a los asuntos privados de los individuos, ni puede tener por fin castigar a los investigados, interferir en la competencia de otros órganos de poder, examinar el fundamento de las sentencias, o penetrar en los asuntos secretos o confidenciales que, conforme a la constitución, entran en los actos privativos del ejecutivo.”

El Senado dispuso en 1882 que podía solicitar al Correo los telegramas oficiales pero no los particulares y en 1934, con motivo de la investigación sobre el comercio de las carnes, autorizó a la comisión investigadora a allanar domicilios, a compeler y arrestar testigos y a revisar libros y documentos. Una comisión bicameral sobre actividades antiargentinas llegó a ordenar la clausura de numerosos periódicos en 1959, y en 1984 otra comisión investigadora de la transferencia al Estado de la Compañía Italo Argentina de Electricidad dispuso el allanamiento de un estudio jurídico. Entiendo que estas comisiones no pueden aplicar sanciones y los allanamientos, el ejercicio de la fuerza pública para traer testigos, incautar documentos o intervenir correspondencia, teléfonos u otros medios de comunicación debe hacerse con orden judicial y debería estar regulado por ley, en lo que hemos propuesto como el Reglamento del Congreso .

            En el Senado norteamericano hay comités y subcomités.

6. REGLAMENTO

De acuerdo con el artículo 55º (hoy 66) de la Constitución “Cada cámara hará su

reglamento(...)” el que fue dictado por el Senado en Paraná el 8 de agosto de 1861[25] y ha sido reformado muchas veces, las últimas dos modificaciones entraron en vigencia en el año 2003. El del Senado, que tiene actualmente 229 artículos, presenta algunas particularidades que lo diferencian del de Diputados, como por ejemplo que los proyectos que pueden presentarse son los de ley, decreto, resolución, comunicación o declaración, mientras que en la Cámara baja solamente los hay de ley, de resolución y declaración. Otro ejemplo es que en el del Senado no están reglamentadas las suplencias transitorias que prevee el artículo 21 del de Diputados. El reglamento es aprobado por la cámara mediante una resolución y regula las actividades y funciones de la misma encaminadas al logro de los objetivos y atribuciones que le encomendó la Constitución. El artículo 227 del mismo dispone que “Ninguna disposición de este reglamento puede ser alterada ni derogada por resolución sobre tablas, sino únicamente por medio de un proyecto en forma, que seguirá la misma tramitación que cualquier otro y requerirá para su aprobación mayoría de dos tercios de los miembros de la Cámara.”

La existencia de reglamentos en cada una de las salas del Congreso, que no tienen jerarquía de ley, no impide el dictado de una ley que apruebe un reglamento del Congreso, como el que proyecté cuando fui diputado, donde se establecían las reglas de funcionamiento del Congreso reunido en Asamblea, sus autoridades, sesiones; el procedimiento del juicio político; las comisiones bicamerales permanentes y especiales; las normas básicas de tramitación interna en cada cámara de los proyectos de ley, las normas de estructura y redacción de dichos proyectos; los textos ordenados y la caducidad de los proyectos; las comunicaciones y pedidos de informe al Poder Ejecutivo; y el procedimiento del juicio político [26]a lo que habría que agregar, después de la reforma constitucional de 1994, el voto de censura al jefe de gabinete de ministros, los procedimientos de aprobación de los decretos de necesidad y urgencia y de la legislación delegada. Esto no está previsto por la Constitución pero tampoco está prohibida su sanción, y existe en otros países como por ejemplo: el Reglamento de la Asamblea General Legislativa de la República Oriental del Uruguay del 7 de junio de 1892, el Reglamento del Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos del 1 de noviembre de 1937 y la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional de Chile número 18.918 del 26 de enero de 1990. La Constitución Española lo prevé en el artículo 72.2.

El Senado tiene, además, un reglamento especial para cuando actúa como tribunal en el juicio político que fue sancionado el 10 de agosto de 1867, y fue modificado el 16 de julio de 1868, el 10 de octubre de 1946, el 30 de setiembre y el 10 de diciembre de 1959 y el 6 de junio de 1991, y el 24 de julio de 1991.[27]

7. FACULTADES SANCIONATORIAS

El poder disciplinario de las cámaras de mantener el orden y decoro en el trascurso

de las deliberaciones, comprende no sólo a sus miembros sino también a los que asisten a las sesiones plenarias o de comisiones, a todos aquellos que agravien o injurien a sus miembros, o impidan o dificulten el normal desarrollo de las tareas de las mismas. En este caso el poder punitivo de las cámaras se limita a evitar o remover estos obstáculos, como cuando se ordena el desalojo del público que asiste a las sesiones, no pudiendo aplicar penas, y mucho menos privativas de la libertad, para sancionar delitos o contraversiones tipificadas por ley. De hacerlo se estaría arrogando funciones judiciales. El artículo 216 del Reglamednto dispone que “Cuando de cualquier modo y en cualquier lugar se obstaculiza o impide a los miembros de la Cámara el ejercicio de su actividad parlamentaria, la Cámara, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, puede imponer sanción de arresto a quien resulte responsable del hecho, la que no puede exceder de setenta y dos horas, debiendo poner la Cámara en su caso, el hecho en conocimiento de juez competente. Previamente, se dará al imputado la oportunidad de su defensa, mediante citación fehaciente.”

            La competencia que le asigna la Constitución a cada cámara de dictarse su propio reglamento no las autoriza a inmiscuirse en la competencia de otros poderes o a establecer limitaciones a los derecho de las personas. En el caso “Pelaez” (Fallos 318:1967) la Corte Suprema de Justicia entendió que el arresto dispuesto por el Senado a un particular era inválido, ya que la conducta del mismo era ajena al ámbito de las facultades implícitas esgrimidas para limitarle su libertad, ya que las manifestaciones públicas de aquel no habían entorpecido la labor legislativa. Con este fallo se modificó el criterio sentado en el caso “Lino de la Torre” (Fallos 19: 231), donde la Cámara de Diputado había ordenado el arresto del director de un periódico por publicar el contenido de actas de sesiones secretas, ya que se consideraba a la Cámara como autoridad competente para hacerlo en razón de las facultades implícitas que le reconocía la Constitución para repeler el insulto y mantener incólume la propia autoridad y dignidad. En cambio en el caso “Acevedo” la Corte Suprema concluyó que las prisión decretada por la Cámara de Senadores por el hecho de desacato que se le atribuía a un particular no emanaba de autoridad competente, ya que una sola cámara no puede reasumir por acto exclusivamente suyo una facultad conferida al Poder Judicial en virtud de una noma a cuya formación concurrieron las dos cámaras y el Poder Ejecutivo.

8. PUBLICACIONES

El Senado publica el Diario de Asuntos Entrados, que registra los proyectos presentados por los senadores o el Poder Ejecutivo y los proyectos de leyes sancionados por Diputados e ingresados a la Cámara alta, que equivale al Trámite Parlamentario que publica la Cámara de Diputados. Al igual que la Cámara de Diputados el Senado publica también el Orden del Día, donde se consignan los dictámenes de comisiones y las observaciones que a los mismos le hacen los legisladores, y el Diario de Sesiones, donde se registran la versión taquigráfica de las sesiones y las inserciones solicitadas por los legisladores..

9. PERFIL

            El Senado argentino en el plan de los constituyente y en su desarrollo histórico, según el análisis que hemos hecho, si la comparamos con la Cámara de Diputados, tiene un perfil caracterizado por los siguientes rasgos:

9.1  Es menos numeroso (art. 54 de la Constitución).

9.2. Tienen en su seno una representación paritaria de las provincias integrantes de

la Federación (art.54).

            9.3  La integran personas de mayor edad (art. 55).

            9.4  Se presupone que los senadores tienen mayores ingresos (art. 55).

9.5. Los mandatos de los senadores son más largos (art.56).

            9.6 Presta acuerdo para que el Presidente declare el estado de sitio en caso de

Ataque exterior (art. 61).

            9.7 No recepta las iniciativas populares (art. 39).

            9.8 No tiene iniciativa en materia de contribuciones y al reclutamiento de tropas

(art.52).

            9.9  No tiene iniciativa en las leyes que disponen consultas populares vinculantes

(art. 40).

            9.10 Es Cámara de origen y tiene la iniciativa para proveer al crecimiento armónico

de la Nación, al poblamiento de su territorio y en las políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de las provincias y regiones (art. 75 inc. 19).

9.11 Inicia el tratamiento y aprobación de la ley convenio de coparticipación

federal y de control y fiscalización que hace el organismo fiscal federal (art. 75 incs. 2).

9.12 Presta acuerdo para designar magistrados; embajadores, ministros

plenipotenciarios y encargados de negocios; los empleos militares y grados superiores de las fuerzas armadas; y para llenar vacantes de los empleos, que requieran acuerdo del Senado, que ocurran durante el receso del Congreso, por medio de nombramientos en comisión (art. 99 incisos 4, 7, 13 y  19).

9.13 Juzga en juicio político y destituye al Presidente, Vicepresidente, Jefe de

Gabinete de ministros, Ministros del Poder Ejecutivo y jueces de la Corte Suprema de Justicia,  a los puede declarar, además, incapaces de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nación (arts. 59 y 60).

            9.14 Escucha al Jefe de Gabinete de Ministros los informes, que en forma mensual y alternativamente debe producir en las dos cámaras, y puede interpelarlo por una moción de censura, con el voto de la mayoría absoluta, y removerlo con el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras (art. 101).

III. ATRIBUCIONES PROPIAS DEL SENADO

El Congreso, como todo parlamento, tiene que cumplir ciertos roles que le son característicos, y que en otra oportunidad hemos señalado como esenciales a su alta función institucional [28], como son la: de ejercer el poder constituyente, aunque más no sea en una primera etapa; de legislar; de controlar al gobierno; de establecer cargas públicas y conceder beneficios; de aprobar tratados internacionales o actos de gobierno; intervenir en la designación, renuncia o remoción de funcionarios; investigar, encuestar e inspeccionar; ser caja de resonancia de la opinión pública; representar y participar; procurar; mediar y concertar; debatir; ser residencia de la “clase” política; educar; hacer actos protocolares; velar por la ética pública y ser la imagen de la democracia.

1. CONSTITUYENTE

Respecto de la atribución más importante que la Ley Fundamental le asigna al Congreso, que es la constituyente -en su primera etapa- según lo que establecía el artículo 30º: “La Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes, pasado diez años desde el día que la juren los Pueblos. La necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto.” (la reforma de 1860 suprimió el requisito de los diez años), y el Senado tenía la iniciativa en esta materia, según el artículo 51º , pero el mismo no fue respetado por la ley que declaró la necesidad de la reforma de la Constitución y convocó a la Convención Constituyente ad hoc que la reformó en 1860, la que luego suprimió a dicho artículo. Este requisito se conservó en algunas constituciones provinciales, como la de Córdoba (art.89 inciso 1) hasta la reforma de 2001, que suprimió el Senado y cambió su  Legislatura bicameral por otra unicameral.

Cuando se declaró la necesidad de las reforma de la Constitución a fines de 1993

por ley 24.309 el proyecto que había aprobado la Cámara de Diputados, como cámara revisora, establecía un plazo de cuatro años para el mandato de los senadores, lo que fue modificado por la Cámara alta, que aceptó la reducción del mandato pero sin establecer plazo alguno. La ley, con esta versión, fue enviada al Poder Ejecutivo, que la promulgó sin vetarlo, con lo que no se respetó la Constitución vigente en ese momento, como bien señaló Alberto Spota, ya que lo correcto hubiera sido que el Senado devolviera a Diputados, el texto sancionado con la modificación señalada.

2. ESTADO DE SITIO

El Senado, autoriza al Presidente a declarar el estado de sitio en caso de ataque exterior (art. 49º de la Constitución de 1853, en la actual lleva el número 61). Este artículo tiene por antecedente el artículo 85 inciso 22 del proyecto de Alberdi, quién lo tomó del artículo 82 inciso 20 de la Constitución Política de Chile de 1833. Néstor Pedro Sagües nos recuerda que el presidente Bartolomé Mitre lo decretó en 1865 con motivo de la invasión a Corrientes por el Paraguay.[29]

3. JUICIO POLÍTICO

El artículo 59 dice “Al Senado corresponde juzgar en juicio político a los acusados por la Cámara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Nación, el senado será presidido por el presidente de la Corte Suprema. Ninguno será declarado culpable sino a mayoría de los dos tercios de los miembros presentes.” El artículo 60 expresa: “Su fallo no tendrá más efecto que destituir al acusado, y aún declararle incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nación. Pero la parte condenada quedará, no obstante, sujeta a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios.” El Senado tiene un Reglamento específico de esta materia aprobado en 1992.

En la Constitución de 1853 podían ser acusados el “(...)Presidente y Vice-Presidente de la Confederación y a sus Ministros, a los miembros de ambas Cámaras, a los de la Corte Suprema de Justicia, a los Gobernadores de Provincia, por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos, violación de la Constitución, u otros que merescan penas infamante o de muerte(...)” (art. 41º), luego de la reforma de 1860 y la de 1994 lo puede hacer “(...)al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes,(...)” (art. 53)

El procedimiento legislativo está regulado por el Reglamento interno de la Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados, de 17 artículos, que se dictó según lo autoriza el artículo 83 del Reglamento de dicha Cámara; y por el Reglamento del Honorable Senado constituido en tribunal para el caso de juicio político, que actualmente tiene 29 artículos.

            Al respecto es importante consignar:

3. 1.   Que se trata de un juicio, pero no significa ejercicio de la función

jurisdiccional o judicial, reservada exclusivamente por la Constitución al Poder Judicial (art. 109) ya que su fallo no tiene por finalidad sancionar, sino destituir al funcionario. Se trata mejor de un “prejuicio”, más que un juicio, cuando la causal es un delito, ya que por el principio de igualdad todos los ciudadanos, sean o no funcionarios del gobierno, son juzgados por los jueces de la Constitución y este es un trámite previo al mismo. Según Summer se trata de “un procedimiento político, con propósitos políticos, que está fundado en culpas políticas, cuya consideración incumbe a un cuerpo político y subordinado a un juzgamiento político tan solo”.[30]

3.2.    Que se trata de un juicio público cuyas actuaciones se recogen

taquigráficamente y se difunden en los diarios de sesiones del Senado y demás medios de comunicación. Dicha Cámara, constituida en Tribunal, luego del juramento que deben prestar los senadores ante el presidente del Cuerpo, pero que lo será -en caso que el juzgado sea el Presidente de la Nación- el presidente de la Corte Suprema de Justicia. Dicho juramente es de “administrar justicia con imparcialidad y rectitud conforme a la Constitución y a las Leyes de la Nación.” (artículo 1 del Reglamento de Juicio político del Senado).

            3.3.   Que si el denunciado o acusado renuncia y la misma es aceptada antes del fallo el juicio se debe dar por concluido y no puede continuar con su trámite. La renuncia no puede ser rechazada -aunque alguna veces se lo haya hecho- aunque sí pueden serlo sus términos o motivos, como ocurre para el caso del presidente y vicepresidente  según lo expresado por el artículo 75 inciso 21 de la Constitución. El Consejo de la Magistratura en Dictamen 7/2001 sostuvo un criterio en contra de este punto de vista. Jorge Reinaldo Vanossi también sostiene que puede hacerse el juicio político antes y después de haber cesado en sus funcione el acusado. [31] Juan Armagnague, en cambio, dice que: “(...) la renuncia del enjuiciado pone término al juicio político(...) (pero) cuando este último se pone en movimiento con la investigación en la Comisión de Juicio Político, el Ejecutivo carece de competencia para aceptar la dimisión del magistrado, pues está entendiendo en el caso el Congreso.” [32]

3. 4.   Que no está previsto en la Constitución la suspensión del acusado, como lo está para los jueces inferiores en el artículo 114 inciso 5, por lo que es inconstitucional el artículo 4 del Reglamento de Juicio Político del Senado cuando dice: “Finalizado este trámite (del descargo) el Senado podrá suspender preventivamente al acusado en el ejercicio de sus funciones suspendiendo asimismo el pago de sus retribuciones.” Un reglameno interno de una cámara del Congreso no puede decidir la continuidad del cargo de un alto funcionario de otro poder del Estado, sin embargo si el Congreso lo reglamentara por una ley, como en aquel proyecto de Reglamento del Congreso que cuando fui diputado presenté, la suspensión sería constitucionalmente válida.[33] En Estados Unidos nunca un funcionario sometido a este trámite fue suspendido. En nuestro país fueron suspendido, durante los juicios políticos, los jueces Mariano Aurrecoechea (1899), Rafael Allende (1920), Ramón Costa (1920), José A. De Oro (1923), Oscar Alberto Nicosia (1991) y Eduardo Moliné O´Connor (2003). La Corte Suprema de Justicia, por mayoría en la acordada 67, del 20 de noviembre de 1990, decidió no hacer lugar a un requerimiento de una cámara de que se solicitara la suspensión del juez Zitto Soria al Poder Legislativo hasta que se resolviera el juicio político, aunque la situación revista gravedad.

            3. 5.   Que no se establece plazo para la conclusión del trámite, a diferencia del dispuesto por el artículo 115, en su tercer párrafo, para el que se lleva a cabo ante el Jurado de Enjuiciamiento, que le establece un plazo para su tramitación de “ciento ochenta días contados desde la decisión de abrir el procedimiento de remoción”.

            3. 6.   Que esto no quiere decir que no se tengan en cuenta los plazos de prescripción de los delitos que establece el Código Penal, sea para los delitos o “crímenes” que se encuentren tipificados en el mismo, sea para las conductas de “mal desempeño”, que por su entidad no alcancen a ser encuadradas en los mismos. Por ejemplo si se tratare de una tentativa de cohecho (que no está prevista en el Código Penal) el plazo de prescripción no puede ser superior al establecido para este delito. Tampoco podría encuadrarse en la causal de mal desempeño los casos de conducta alcanzadas por tipos penales cuyas acciones estén prescriptas. No compartimos el criterio de Juan Armagnage y María Angélica Gelli de que “una conducta delictiva, aunque no exista sentencia condenatoria firme, puede hacer procedente la destitución por mal desempeño o, en caso de los magistrados judiciales, por mala conducta. Del mismo modo, si la acción penal ha prescripto ello no empece a la destitución que puede encuadrarse en el hecho delictivo o en la mala conducta.”[34]

            3. 7.   Que cuando los juzgados sean los jueces de la Corte Suprema los mismos

no pueden ser acusados por errores o por sus criterios expuestos en sentencias judiciales, siempre que dichos fallos “(...)no constituyan delitos o traduzcan ineptitud moral o intelectual que lo inhabilite para el ejercicio del cargo.”[35] El Reglamento de la Comisión de Juicio Político de la Cámara de Diputados en su artículo 11 establece: “(...) Las resoluciones judiciales que dictaren los magistrados en los procesos sometidos a su conocimiento, no pueden ser invocadas por los interesados para fundar un pedido de juicio político. Los agravios que ellas puedan causar deberán ser subsanados en las instancias procesales pertinentes de la justicia interviniente.” Esta tesitura la sostuvo el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados en el caso “Bustos Fierro, Ricardo”, del 26 de abril del 2000, y es el fundamento del artículo 14 de la ley 24.937 que sobre las sanciones disciplinarias a los magistrados dice: “Queda asegurada la garantía de la independencia de los jueces en materia del contenido de las sentencias.”. Esto se extiende, según Bidart Campos, a los criterios sustentados incluso en sentencia arbitrarias.

            3. 8. Que no pueden ser acusados por hechos cometidos en el ejercicio de funciones prestada en otros cargos o mandatos que no tengan continuidad con el que detenta al momento del juicio político. Tampoco los jueces de la Corte Suprema podrían ser acusados por el mal desempeño en otros órgano distintos al que integran, como el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, ya que su remoción, en estos casos, está prevista en los artículos 7 inciso 14 y 24 de la Ley 24.937. Como los jueces conservan su empleo mientras dura su buena conducta (artículo 110) no se puede entender, como bien sostiene Bidart Campos[36], que la “mala conducta” sea una cuarta causal de remoción, distinta a las establecida en el artículo 53 de la Constitución. No puede haber juzgamiento ni destitución en el Senado por hechos ajenos a la acusación sobre los cuales la Cámara de Diputados dispuso la formación de causa.

            3. 9. Que la causal de “mal desempeño”, introducida en la reforma constitucional de 1860, abarca tanto la falta o pérdida de idoneidad o aptitud para el ejercicio del cargo, la negligencia en el ejercicio de las funciones inherentes al mismo, como la inhabilitación o incapacidad física y mental del funcionario. Las otras dos causales, señaladas por el artículo 53 de la Constitución, de “delitos en el ejercicio de sus funciones” o “crímenes comunes” requieren su previa tipificación en la Constitución (artículos 15, 22, 29, 36 y 119), en el Código Penal o en sus leyes complementarias, aunque no todos los delitos previstos en estas normas necesariamente tienen la envergadura que la Constitución exige para ser causal de juicio político.

3. 10. Que es inconstitucional el artículo 18 de la ley 24.946, orgánica del Ministerio Público, cuando pretende someter a juicio político en los términos de los artículos 53 y 59 de la Carta Fundamental al Preocurador General de la Nación y al Defensor General de la Nación ya que no pueden agregarse otros funcionarios a los establecidos por la mismas.

3.11. Que la formación de causa para la acusación debe reunir los dos tercios de los

votos afirmativos de los presentes en el plenario de la Cámara de Diputados, respetando el quórum para sesionar. No compartimos el criterio de Humberto Quiroga Lavié que invocando el punto y coma del artículo 53 concluye que los dos tercios se exigen sólo para las causales de “crímenes comunes” y que basta la mayoría simple para las de mal desempeño y delitos en el ejercicio de sus funciones.[37]

El dictamen de la Comisión de Juicio Político de la Cámara baja se aprueba con mayoría absoluta luego de instruir la denuncia y de haber citado al denunciado para que informe previa vista por 5 días, agregándose al expediente los puntos del interrrogatorio y sus respuesta. El denunciado puede presentar un memorial (artículo 13 del Reglamento). En el juicio político al juez Augusto Belluscio no se le dio oportunidad de defensa, ni en la comisión ni en el plenario de la Cámara, lo que motivó una votación que propuse en el plenario de dicho Cuerpo, siendo entonces diputado, pero la misma fue rechazada.

 Que la Comisión de Juicio Político puede pedir a los jueces orden de

allanamiento y el arresto de testigos, si fuere menester para la investigación de los hechos y la producción de la prueba.

3.13. Que vencido el término de prueba, escuchado los alegatos (artículo 9) y luego

de una sesión donde se delibera en secreto, el presidente interroga a cada senador acerca de la culpabilidad del acusado y los mismos deben votar por “Sí” o por “No” a cada cargo, y si alguno de ellos obtiene los dos tercios de los miembros presentes, se lo destituye (artículos 11, 12 y 13), sino se dicta la sentencia declarándolo absuelto y dando por terminado el juicio.

3. 14. En caso de destitución el presidente deberá preguntar a cada senador “si el

acusado debe ser declarado incapaz de ocupar empleo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación. Si hubiere dos tercios por la afirmativa, así se declarará en la sentencia” (artículo 14). Acto continuo se preguntará igualmente si de “declaración de inhabilidad será por tiempo indeterminado o determinado, entendiéndose que esta es por tiempo determinado si no han concurrido los dos tercios para establecer lo contrario” (artículo 15 del Reglamento). No está previsto el efecto que tiene el “declararle incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación”, salvo que la misma se debe hacer por tiempo determinado o indefinido, según el Reglamento antes mencionado. No se trata entonces de una sanción ni de la aplicación de la pena de “inhabilitación” que habla el Código Penal, sino simplemente de una declaración. El juez Alberto Oscar Nicosia fue inhabilitado por tiempo indeterminado, luego de ser destituido, el 19 de noviembre de 1992, pero habiendo desaparecido en la reforma constitucional de 1994 esta “declaración de incapacidad” para los jueces inferiores sometidos a juicio ante el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados (artículo 115) puede entenderse, por el principio de la ley más benigna, que la misma debe tenérsela como no aplicada al mismo.

            3. 15. Que el acusado debe gozar tanto en el trámite ante la Cámara de Diputados, como ante el Senado, de las garantías de la defensa y del debido proceso legal adjetivo, como lo establecen el artículo 18 de la Constitución, el 8 de la Declaración Americana sobre Derecho Humanos (art. 75 inciso 22 de la Constitución) y los respectivos reglamentos (artículos 5 del de Diputados y 4 de el Senado),. Estas garantías comprenden la de ser acusado por hechos concretos; la de la defensa propiamente dicha, incluso con la asistencia de un abogado; la de ofrecer y producir pruebas y, también, la de no ser juzgados dos veces por el mismo hecho, entendiéndo por juzgar no solamente si hubo fallo del Senado, sino, también, cuando la votación para la formación de causa no logre los dos tercios de votos de los presentes en la Cámara de Diputados. El punto 4 del artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica dice al respecto: “El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.”

            3. 16. Que los hechos que motivan la acusación deben abarcar a todos los funcionarios pasibles de juicio político que sean responsable de los mismos y no acusar por separado a cada uno de ellos. Al ministro de la Corte Eduardo Moliné O’ Connor, se lo destituyó por el fallo en el caso “Meller”, donde el votoprincipazl de la mayoría era del juez Antonio Boggiano, al que no se le formó causa por ello. En cambio, a Adolfo Vazquez, otro de los firmantes del voto mayoritario, la comisión de juicio político de Diputados le dictaminó la acusación por esa misma sentencia, luego que el Senado concluyó el juicio a Moliné O’ Connor.

No está previsto en el Reglamento de Juicio Político del Senado la posibilidad de que esta Cámara pueda decidir devolver a la de Diputados la resolución en la que se dispone la formación de la causa con el propósito de enmendar errores, ampliar o completar la misma, como por ejemplo, de que se involucre a otros funcionarios implicados en los hechos o para que se agreguen nuevos cargos o se desista de otros. Sin embargo, en el caso del juez Angel Pizarro la comisión de acusación pidió la suspensión del mismo lo que fue rechazado por el Senado ya que consideró que no tenía facultades para hacerlo si el juez no obtruyera la investigación. Esto trajo por consecuencia que la comisión de acusación integrada por diputados  renunció en diciembre de 1892 por interpretar que hubo prejuzgamiento, y decidió retirar la acusación, a pesar que el juez quería continuar con la causa y en agosto de 1895 se archivó la misma. Tampoco Reglamento de Juicio Político del Senado prevé el desistimiento total o parcial de la acusación.

            3. 17.  Que no está prevista el levantamiento de la declaración de incapacidad para ocupar empleos de la Nación, ni la reincorporación al cargo, ni la reparación del daño causado cuando el delito, no el mal desempeño, que motivó la destitución sea sobreseído o absuelto por los tribunales ordinarios, como lo hace la Constitución de Entre Ríos en su artículo 112, sin embargo entiendo que el vacío legal no lo torna imposible. No comparto la excepción, que señala María Angélica Gelli[38], en los casos de absolución por duda o prescripción, ya que ello no modifica el estado de inocencia.

            3.18.   Que el fallo no es recurrible en principio, como sostiene el artículo 115 de la

Constitución cuando el mismo es dictado por el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, pero la jurisprudencia de la Corte Suprema admite la revisión para hacer el control de la supremacía de la Constitución, cuando se ha violado la garantía de la defensa o la del debido proceso legal adjetivo, criterio que es válido tanto para el fallo del Jurado como del Senado. En el caso “Nicosia” (Fallos 316: 2940) la Corte admitió la revisión de la decisión del Senado, como en otros casos anteriores lo había hecho respecto de destitución de magistrados dispuestas a nivel provincial a partir del caso “Graffigna Latino” (Fallos 308: 961),. Por mayoría la Corte Suprema, integrada por conjueces, denegó el recurso extraordinario interpuesto por Moliné O’ Connor en contra de decisiones del Senado constituido en tribunal antes del fallo.

            3. 19. Que el Vicepresidente de la Nación o el presidente de la Corte Suprema de Justicia, cuando presiden el Senado en el juicio político, votan sólo en caso de empate, pero no lo pueden hacer cuando se vota el fallo. El presidente provisorio o quienes lo reemplacen, cuando presiden el Cuerpo tienen voto en el fallo definitivo, en las resoluciones que lo preceden y, además, desempatan si ello fuere necesario (art. 21 del Reglamento de Juicio Político del Senado).

3.20. Que el artículo 1º de la ley 25.320, al reglamentar el artículo 70 de la

Constitución respecto de las inmunidades de los legisladores, es inconstitucional en cuanto faculta a los jueces a iniciar y concluir procesos penales en contra de los funcionarios sujetos a juicio político, ya que los mismos no pueden ser sometidos a juicio penal, si antes no están destituidos por el Senado (art. 60 de la Constitución).

.           3. 21. Que las sesiones tienen lugar en el recinto del Senado, pero durante el período de prueba el tribunal podrá sesionar en dependencias del Senado que el presidente disponga (art. 25 Reglamento). En el juicio a Moliné O’ Connor la prueba testimonial, luego de desestimarse la mayoría de los testigos propuestos por la defensa,  se receptó en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Juicio Político.

3. 22. Que “Si el Senado cesare sus sesiones legislativas antes de la terminación del juicio, las del tribunal continuarán hasta el fallo definitivo.” (art. 23 Reglamento). En caso de vencimiento de mandatos y de renovación de la Cámara el juicio debe seguir con la nueva composición que tenga la misma.

3. 23. Que en el trámite del juicio en el Senado rigen supletoriamente el Código Procesal Penal de la Nación (art. 27 del Reglamento de Juicio Político).

3. 24. El artículo 83 del Reglamento de la Cámara de Diputados dispone que “Cuando las quejas o denuncias se refieran a magistrados judiciales de distritos donde alguno de los miembros de esta Comisión (se refiere a la de Juicio Político) ejerciese la profesión de abogado o procurador éste deberá excusarse y se integrará aquella con diputados de otros distritos.” Esta disposición ni la aplicación supletoria del Código Procesal Penal de la Nación en el Senado no autorizan a extender la excusación, y mucho menos a justificar la recusación de los diputados o de los senadores que pertenezcan a las cámaras mientras se tramita, se debate o se vota en el juicio político.

Si algún congresista se siente moralmente obligado a no asistir a las sesiones, no participar en el debate o no votar, por razones de parentesco, amistad íntima o enemistad con el acusado, o por tener algún interés en la cuestión en debate, puede hacerlo en la medida que se lo autoriza el reglamento interno de la cámara, pero no puede propiamente excusarse ni ser recusado ya que ello podría afectar el equilibrio representativo que la Constitución establece para cada una de las salas del Congreso. Estas cuestiones se plantearon en el juicio de Moliné O’ Connor y en el testimonio que me tocó hacer en el Senado manifesté mi posición en contrario a las recusaciones, como a la posible negativa a que algún senador pudiera plantear una cuestión de privilegio mientras la Cámara estuviera constituida en tribunal, ya que el Senado no deja de ser tal, ni es un órgano distinto, por estar juzgando como tribunal en el juicio político.

El Senado aceptó la excusación del senador Arauz en el juicio contra Juan Palma el 20 de mayo de 1968, en el juicio a Valentín Arroyo en 1919 hizo lo propio con el senador Vicente Gallo. En el juicio a José A. De Oro, en 1924, se recusó al senador Juan B. Justo y la Comisión de Justicia dictaminó rechazando la misma ya que el fallo del Senado es de carácter político, que no son aplicables las reglas judiciales y porque “no es posible que por razones de carácter personal del mandatario se prive a una porción considerable del pueblo de intervenir en la resolución de asuntos que sólo a él le conciernen y le interesan.” La Comisión invocó, además, el caso del juez Pickering de los Estados Unidos, en el cual el senador John Quicey Adams fundamentó el rechazo de la recusación expresando que no mediaba inhabilitación alguna.[39]

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4. COPARTICIPACIÓN FEDERAL

El artículo 64º de la Constitución de 1853 decía en su inciso 3º “Corresponde al Congreso: “(...) 2º. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado y, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Confederación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan”. La reforma de 1994 suplantó este inciso por otro que  dice: “Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.

Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la autormaticidad en la remisión de los fondos.”

“(...) La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría  absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. (...)”

“Un organismo fiscal federal tedrá a su cargo el control y fiscalización de los establecido en este inciso, según lo establece la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.”

La reforma de 1994 determinó que dicha ley convenio debía dictarse antes de la finalización del año 1996 (Cláusula Transitoria Sexta), lo que no ha ocurrido hasta ahora. Las leyes de coparticipación federal se suceden en nuestro país desde la 12.139, que creó el sistema de ley convenio o contrato -con sanción del Congreso y adhesión de las legislaturas provinciales-, a la que siguieron las leyes 12.147, 12.956, 14.390, 14.788, 20.221 y 23.548. La Corte Suprema de Justicia declaró en “Madariaga Anchorena, Carlos Juan” (Fallos, 280:297) que las provincias pueden restringir convencionalmente sus potestades impositivas en acuerdos con la Nación y otras provincias.

El inciso 3 del artículo 75 dice además: “Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por la ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Cámara.” Se debe entender que esta ley especial es también una ley convenio que debe tener su iniciación en el Senado,[40] ya que su contenido está íntimamente ligado a lo que establece el inciso anterior, se trata de una excepción dentro del mecanismo de coparticipación. Hay antecedentes legislativos de estos fondos en la ley 17.678, que creó el Fondo de Integración Regional; en la 20.221, con el Fondo de Desarrollo Regional (art. 16); en la ley 23.562, que creó el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias (art. 3) y el  Fondo transitorio para financiar Desequilibrios Fiscales Provinciales.

En conclusión, las siguientes normas han gestado el sistema de coparticipación federal que en 1994 se le dio jerarquía constitucional: la ley 11821de presupuesto para 1934; la 12.139, deunificación de impuestos internos nacionales de 1934; la 12.143, de impuesto a las ventas de 1935; la ley 14.060-1951 y sus reformas 14390,14788 y 15336; la  20 221de 1973; la 22.016 de 1979; el Decreto 3451, texto ordenado 1979; la ley 23.030, que prórroga hasta diciembre de 1984 la ley 20.221; el Decreto 1985 de prórroga transitoria; la 23.548 de 1988.de régimen transitorio; la 24.130 de 1992, aprobatorio de los acuerdos de 1992 y suspensiva de la 23 548; la  Resolución interpretativa 17 de 1994 CFI, que rechaza las regulaciones por decreto de la ley convenio; la Resolución interpretativa 18/95 CFI, que interpreta la continuidad de la vigencia de los acuerdos de 1992; la ley 25.400 de 2000, que prórroga el régimen de coparticipación hasta el 31 de diciembre de 2005 o hasta la sanción de la ley de coparticipación; la ley 25.570 de 2002, que establece las bases para un nuevo régimen de coparticipación; los Decretos 692/2002 y 705/2003, que reglamentan la transferencia automática a la ciudad de Buenos Aires de su coparticipación; la  Resolución 231/2003 de la comisión federal de impuestos, interpretando que debe coparticiparse un adicional de emergencia; y el Decreto 872/2003, que creó la comisión para la reforma de la coparticipación federal.

5. CRECIMIENTO, POBLAMIENTO Y DESARROLLO

También el Senado inicia el tratamiento de las leyes que “Proveen al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciales que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será cámara de origen.” (art. 75, inc. 19, segundo párrafo, Texto de 1994).

El primer debate apasionado y ruidoso que estremese el recinto de ambas cámaras, después de su inauguración, fue el proyecto de ley, aprobado en Diputados por el voto de desempate de su presidente Mateo José Luque, sobre derechos diferenciales, llamado a desviar la importanción del puerto de Buenos Aires y que la encauzaría hacia el de Rosario y del que estaba muy interesado el presidente Justo José de Urquiza. La Constitución aprobada en 1853 decía, en clave alberdiana, respecto de este tema: “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, el adelanto y bienestar de todas las Prtovincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles, canales navegables, la colonización de tierras de prosperidad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la explotación de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensa de estimulos.” (art. 64 inciso 16).

6. TRATADOS, CONCORDATOS Y PATRONATO

En Estados Unidos se rompió la prerrogativa exclusiva, que había impuesto el absolutismo, de que los jefes de estados eran los que exclusivamente intervenían en los tratados internacionales cuando se dispuso que: “El presidente, con consulta y aprobación del Senado, tendrá facultad para hacer tratados, siempre que en ellos convengan las dos terceras partes de los senadores presentes, (...)” (Art. II Secc. II 2). En la Constitución de 1853 los concluye y firma el Presidente pero el Congreso los aprueba por ley (art. 64º inc. 19º, actualmente continúa vigente como art. 75 inc. 22), algunas veces parcialmente o con reservas. Sin embargo, hay tratado ejecutivos –executive agreements- que no son aprobados por el Congreso y la jurisprudencia de la Corte Suprema, al aplicarlos, los ha convalidado (Fallos, 249:620).

En la reforma de 1994 se estableció que las provincias pueden “(...)celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional(...)” (art. 124). Esto no ha sido reglamentado aún por lo que no se ha establecido cual es el alcance de la participación del Congreso edn estos casos.

En Estados Unidos existe lo que se llama el “fast track”, por el cual el Congreso de la Unión aprueba el trámite rápido de tratados internaciones que todavía no han sido negociados, concluidos ni firmados por el Poder Ejecutivo.

También, nuestra Ley Fundamental permitía que se aprueben o desechen los concordatos con la Silla Apostólica (art. 64º inciso 19º, actualmente 75 inc. 22). La reforma de 1994 suprimió la atribución presidencial de ejercer “(...)los derechos del patronato nacional en la presentación de Obispos para las iglesias catedrales, a propuesta en terna del Senado” y que concede “(...) el pase o retiene los decretos de los Consilios, las Bulas, Breves y Rescriptos del Sumo Pontífice de Roma, con acuerdo de la Suprema Corte; requiriéndose una ley cuando contienen disposiciones generales y permanentes.” (art. 83º inciso 8º y 9º), por lo dispuesto en el Acuerdo con la Santa Sede firmado en 1966.

7. ACUERDOS Y DESIGNACIONES

El Senado presta acuerdo a la designación que hace el Presidente de la Nación, de los Magistrados de la Corte Suprema y de los demás tribunales federales inferiores; de los Ministros Plenipotenciarios y Encargados de Negocios, y la provisión de los empleos militares de oficiales superiores de ejército y armada; y por sí sólo en el campo de batalla (art. 83º incisos 5º, 10º y 16º, en el Texto vigente art. 99 incisos 4, 7 y 13).

En la última reforma constitucional se agregó que el acuerdo del Senado para la designación de jueces de la Corte Suprema  necesitaba de dos tercios de los miembros presentes, y respecto de los demás jueces de tribunales federales inferiores el Presidente los nombra en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura, en sesión pública, y donde se tendrá en cuenta la idoneidad de los candidatos. “Un nuevo nombramiento será necesario, precedido de igual acuerdo, para mantener en sus cargos a los magistrados, una vez que cumplan la edad de setenta y cinco años. Todos los nombramirentos de magistrados cuya edad sea la indicada o mayor se harán por cinco años, y podrán ser repetidos indefinidamente, por el mismo trámite.” (art. 99 inc. 4), esto último fue declarado nulo por el discutido fallo de la Corte Suprema en el caso “Fayt, Santiago” (Fallos 322:1616) de 1999.

El Presidente, además, “Puede llenar vacantes de los empleos, que requieran el acuerdo del Senado, y que ocurran durante su receso, por medio de nombramientos en comisión que expirarán al fin de la próxima Legislatura” (art. 99 inc. 19). Se discute si la vacante tiene que producirse en el receso o que continúe en el mismo, aunque se haya producido antes. La Corte Suprema por Resolución 1494, del 23 de noviembre de 1990, dispuso tomar juramento a jueces que habían sido designados por el Poder Ejecutivo para cubrir vacantes que se produjeron durante el período ordinario de sesiones del Congreso, con el voto en disidencia de Augusto Belluscio.[41]

Los acuerdos deben prestarse para la designación de un cargo determinado y concreto, por lo que cualquier traslado, cambio de grado o de sede necesita nueva designación y acuerdo del Senado.

También en Estados Unidos el presidente necesita del acuerdo del Senado para “(...)nombrar de la misma manera a los embajadores, ministros públicos y cónsules, a los magistrados de la Suprema Corte, y a todos los demás empleados de la Unión que se crearen en virtud de las leyes, cuyos nombramientos no estuvieren determinados de otra manera en esta Constitución. Pero el Congreso puede por medio de una ley, conferir la facultad de nombrar los empleados subalternos que estime conveniente a sólo el presidente, a los tribunales de justicia, o a los jefes de departamentos.” (Art.II Secc. II 2)

La publicidad de la sesiones de la comisión de acuerdos es un cambio muy importante. Hasta 1994 fueron secretas y a partir de entonces se produjo una importante apertura y se dio participación a instituciones interesadas en la designación. Dichas sesiones se convirtieron en audiencia pública con la reforma del Reglamento que se hizo en 2003, y que se usó por primera vez para prestar acuerdo al juez de la Corte Suprema Eugenio Zaffaroni, para lo cual fueron útiles los elementos recogidos, en apoyo o cuestionando al postulante, por el trámite previsto en el reciente Decreto del Presidente de la Nación número 222 de 2003.

            Con Bidart Campos[42] pienso que no son constitucionales las leyes que agregan nuevos funcionarios que para ser designados por el presidente necesiten acuerdo del Senado, criterio seguido por la ley 20.677, que dispone: “Suprímese el requisito del acuerdo del Honorable Senado de la Nación para la designación de funcionarios, en todos aquellos organismos de la administración pública, cualquiera sea su naturaleza jurídica, cuyas normas de creación constitución y funcionamiento así lo establezcan y cuya designación no esté reglada de tal manera por la Constitución Nacional”.

La 24.144, en su artículo 7º, referida al Banco Central dispone que: “El presidente, el vicepresidente, y los directores serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional con acuerdo del Senado de la Nación; durarán seis (6) años en sus funciones pudiendo ser designados nuevamente. Dicho período será contado a partir de la sanción de la presente ley”. La expresión "con acuerdo del Senado de la Nación" fue observada por art. 3º del Decreto Nº 1860/92 (B.O. 22/10/1992) y la observación dejada sin efecto por art. 1º del Decreto Nº 1887/92 (B.O. 22/10/92).

La ley 24.946 exige acuerdo del Senado para designar al Procurador General y al Defensor General de la Nación, cabezas del Ministerio Público (artículo 120 de la Constitución). El Poder Judicial no es competente para exigir al Poder Ejecutivo que remita el pliego al Senado, como lo estableció la Corte Suprema de Justicia en el caso “Colombo Murúa” de 1990 (Fallos 313:63).

También la Constitución de 1853 disponía que el Presidente de la Confederación “Ejerce los derechos del patronato nacional en la presentación de los Obispos de las iglesias catedrales, a propuesta en terna del Senado”  y “Concede el pase o retiene los decretos de los Concilios, las Bulas, Breves, Rescriptos del Sumo Pontífice de Roma, con acuerdo de la Suprema Corte; requiriéndose una ley cuando contienen disposiciones generales y permanentes.” (art. 83º incisos 8º y 9º) Esto también fue suprimido en la reforma constitucional de 1994, como consecuencia de lo dispuesto en el Acuerdo con la Santa Sede de 1966.

Hay cargos cuya designación corresponden a las cámaras, como el de los seis Auditories Generales de la Auditoría General dela Nación que según  el artículo 112 de la ley 24.156 “(...)serán designados por resolución de las dos Cámaras del Congreso Nacional, correspondiendo la designación de tres a la Cámara de Senadores y tres a la Cámara de Diputados, observando la composición de cada Cámara.” El artículo 123 agrega que: “El séptimo Auditor General será designado por resolución conjunta de los presidentes de las Cámaras de Senadores y de Diputados y será presidente del ente.”  El artículo 85 de la Constitución reformada en 1994 dispuso, además, que: “El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.”

La ley 24.284 dispone en su artículo 5 que “El nombramiento del Defensor del Pueblo se instrumenta en resolución conjunta suscrita por los presidentes de la Cámara de Senadores y de Diputados, la que debe publicarse en el Boletín Oficial y en el Diario de Sesiones de ambas Cámaras. El Defensor del Pueblo toma posesión de su cargo ante las autoridades de ambas Cámaras prestando juramento de desempeñar debidamente el cargo.”  Una comisión bicameral permanente de siete senadores y siete diputados, convocada por el presidente del Senado, propondrá a las cámaras de uno a tres candidatos los que se someterán a votación dentro de los treinta días siguientes al pronunciamiento de la comisión y será elegido por ambas Cámaras el que obtenga dos tercios de los votos de los presentes (art.2).

El cese, de este funcionario, será dispuesto por los presidentes de ambas cámaras, cuando esté motivado por renuncia, vencimiento del plazo del mandato, incapacidad sobreviniente y por haber sido condenado mediante setencia firme por delito doloso (arts. 10 y 11). En caso de notoria negligencia en el cumplimiento de los deberes del cargo o por haber incurrido en incompatibilidad “El cese se desidirá por el voto de los dos tercios de los miembros presentes de ambas cámaras, previo debate y audiencia del interesado.” (art.11) El Defensor del Pueblo debe presentar un informe anual a las Cámaras antes del 31 de mayo de cada año y podrá presentar informes especiales cuando la gravedad o urgencia de los hechos lo aconsejen. Dichos informes deben ser publicados en el Boletín Oficial y en los Diarios de Sesiones.

Los “Ocho Legisladores(...)”, que componen el Consejo de la Magistratura de veinte miembros, se nombran por “(...)los presidentes de la Cámara de Senadores y de Diputados, a propuesta de los respectivos bloques,(que) designarán cuatro legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos al bloque con mayor representación legislativa, uno por la primera minoría y uno por la segunda minoría.” (art. 2 inciso 3 de la ley 24.937, modificada por la 24.939). El Jurado de Enjuiciamiento, que está integrado por nueve miembros, tiene: “Tres legisladores, dos por la Cámara de Senadores, elegidos uno por la mayoría y otro por la primera minoría y un legislador perteneciente a la Cámara de Diputados de la Nación, elegido por mayoría de votos.” (art. 22 inciso 2 de las misma ley)

IV. ATRIBUCIONES VEDADAS AL SENADO

            La Constitución ha previsto la existencia de un Congreso con dos cámaras que tienen competencias similares, sin embargo al Senado se lo priva de algunas que tiene la de Diputados, como:

1. LA INICIATIVA POPULAR

 Desde 1994 dispone que “Los ciudadanos tienen derecho de iniciativa para

presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados”, no pudiendo hacerlo en materias de “reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal” (art. 39). La ley 24.747, reglamentaria de este instituto, no prevee el caso de leyes que deben iniciar su tratamiento en el Senado por lo que, entiendo, que en este caso se debe presentar en Diputados la iniciativa popular, la que debe ser girada al Senado para que proceda a tratarla como cámara de origen.

2. LA CONSULTA POPULAR

          También establece que: “El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular (vinculante) un proyecto de ley”, el que no podrá ser vetado por el Presidente (art. 40). La ley 25.432 reglamenta este procedimiento de democracia semidirecrta.

3. LAS CONTRIBUCIONES Y EL RECLUTAMIENTO

            Desde 1853 previó que “A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas” (art. 52 del Texto actual y 40º del de 1853).

Al respecto, recuerda Guillermo Schinelli, que el Senado remitió a la Cámara de Diputado el texto de diversos proyectos impositivos iniciados en dicho cuerpo que, en virtud del artículo 52 de la Constitución, deberían haberse originado en esta Cámara. El 26 y 27 de septiembre de 1985 (página 6490 del Diario de Sesiones) se aprobó una resolución por la que se remitió copia de las iniciativas a la Comisión de Presupuesto y Hacienda, a fin de que fueran distribuidas entre sus miembros para que alguno decidiera hacerlas suyas, en los términos del artículo 52 y 77 de la Constitución. El 7 de setiembre de 1988 (página 4522), se publica una comunicación del Senado haciendo llegar a la Cámara un proyecto de un senador que intentaba instituir normas impositivas. En la misma, se recordó el dictamen en Orden del Día nº 98, del 7 de mayo de 1985, de su Comisión de Asuntos Constitucionales la que, luego de consultar a constitucionalistas, concluyó que en aquellos proyectos que instituyan contribuciones, la iniciativa es de Diputados, lo mismo respecto de los que contienen desgravaciones impositivas que a su vez no generen para otros contribuyentes cargas impositivas. La presentación en el Senado del Poder Ejecutivo del proyecto de “emergencia económica” (con notable contenido fiscal) originó una cuestión de privilegio el 3 de agosto de 1989 (páginas 1755/6) que se votó y resultó no preferente; otra el 23 y 24 de agosto de 1989 (página 2566/7) que no se llegó a votar, y manifestaciones de un diputado el 24 y 25 de agosto de 1989 (página 2602), quién solicitó, por ese motivo, autorización para retirarse del recinto en el momento de la votación. Otra iniciativa parecida ocasionó un proyecto de resolución solicitando a ese cuerpo que se abstuviera de tal tipo de conducta (6 y 7 de diciembre de 1989, página 6259). En el Trámite Parlamentario del 15 de agosto de 1990, página 2844, un proyecto de resolución expresó que, habiendo trascendido que el Poder Ejecutivo está por retirar un proyecto de ley de la Cámara de Diputados, se pedía que conforme el artículo 52 de la Constitución, se le requiriera que lo iniciara nuevamente por Diputados y no por el Senado. El 16 de agosto de 1990, página 1896, se aprobó una resolución que requiere al Ejecutivo retire un proyecto del Senado, y que se volviera a iniciarlo por Diputados, por tratarse de materia tributaria. El  7 de febrero de 1991, página 4231, se aprobó una resolución que reafirma las competencias de la Cámara de Diputados en la iniciación del tratamiento de las leyes sobre contribuciones. El 8 de mayo de 1991, página 163, se planteó una cuestión de privilegio (declarada luego no preferente), porque el Senado había iniciado el tratamiento de un proyecto violatorio del artículo 52 de la Ley Fundamental. El 4 de julio de 1991, página 1174 y siguientes, se consideró una comunicación del Senado sobre la sanción de una ley (de obligaciones negociales) con ciertos contenidos impositivos. El 30 de septiembre de 1992, página 4130, se encontraba en revisión un proyecto de ley tendiente a dar fuerza de tal a un decreto de necesidad y urgencia de contenido impositivo, el que fue cuestionado por algunos diputados por no haberse iniciado por la Cámara, pero fue aprobado. En el Trámite Parlamentario del 30 de marzo de 1993, página 8294, hay una comunicación del Senado remitiendo un proyecto que preveía la creación de impuestos.[43]

4. ACUSAR EN JUICIO POLÍTICO

La Constitución de 1853 decía “Sólo ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al Presidente y Vice-Presidente de la Confederación y a sus Ministros, a los miembros de ambas Cámaras, a los de la Corte Suprema de Justicia, a los Gobernadores de Provincia, por delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos, violación de la Constitución, u otros que merezcan pena infamante o de muerte; después de haber conocido de ellos, a petición de parte, o de alguno de sus miembros, y declarado haber lugar a la formación de causa por mayoría de dos terceras partes de sus miembros presente.” (art. 41º).

Este texto fue suplantado en la reforma de 1860, por el siguiente: “Sólo ella (la Cámara de Diputados) ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema y demás Tribunales inferiores de la Nación, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delitos en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes.”(art. 45)   

En 1994 se lo modificó de la siguiente manera: “Sólo ella (la Cámara de Diputados) ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delitos en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes.”  (art. 53)

V. SESIONES SECRETAS

Estas atribuciones exclusivas, en el pensamiento de los constituyentes de Filadelfia, pretendieron hacer del Senado un “consejo político”, que asesorara al Presidente, de allí quizás la práctica, que se siguió hasta 1794, de sesionar en forma secreta. Este sigilo se practicó entre nosotros hasta la reforma de 1994, como ya lo hemos dicho, respecto del trámite para prestar acuerdo a los magistrados del Poder Judicial, altos cargos administrativos y militares, y subsiste, sin dejar lugar, inexplicablemente, a que dicha sesión pueda ser pública, en el artículo 10 del Reglamento de juicio político que dice: “El tribunal procederá inmediatamente a deliberar en forma secreta si son ciertos los cargos que se le imputan al acusado." La primera sesión secreta del Senado tuvo lugar el 28 de mayo de 1856 cuando se discutió el dictamen de Comisión de Negocios Constitucionales y Legislación sobre el tratado con el Imperio del Brasil. “Se sienta así la norma de que los tratados con naciones extranjeras deben considerarse en sesión secreta.”[44]

El articulo 18 del Reglamento expresa: “Las sesiones son públicas. Con carácter excepcional pueden ser secretas. Estas últimas se celebrarán:
a. Cuando se trate cualquier asunto que tenga el carácter de secreto a criterio de la Cámara, la que debe aprobarlo por una mayoría de dos tercios;
b. Por resolución fundada del presidente;
c. Por pedido del Poder Ejecutivo;
d. A petición fundada de cinco o más senadores.”

VI. LAS INTERPELACIONES

            El artículo 60º de la Constitución (hoy 71), suprimido mientras estuvo vigente la reforma de 1949, dice que “Cada una de las Cámaras puede hacer venir a su sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes qaue estime convenientes.” El 101, incorporado en la reforma de 1994, dice que “El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 71. Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría asoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras.”

            El Reglamento del Senado prevé en su artículo 214 que “Cuando en virtud de lo dispuesto por el artículo 71 de la Constitución, los ministros secretarios de Estado concurren al Senado, por pedido de éste, el orden de la palabra es el siguiente:

a. El senador o senadores interpelantes, por un máximo de sesenta minutos en conjunto.

b. El ministro o el jefe de gabinete por igual lapso.

c. Cualquiera de los demás senadores por cinco minutos cada uno, pudiendo hacer llegar por escrito al ministro o al jefe de gabinete sus preguntas puntuales, las que serán evacuadas inmediatamente o en la exposición final de aquél.

d. El senador o senadores interpelantes para formular las observaciones que consideren pertinentes, por un máximo de treinta minutos en conjunto.

e. El ministro o el jefe de gabinete, para su exposición final, por un plazo máximo de treinta minutos. Los plazos consignados sólo pueden ser ampliados con la aprobación de la Cámara.”

            El artículo 215 agrega: “Cuando en virtud de lo dispuesto por el artículo 101 (primera parte) de la Constitución Nacional el jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Senado, se procede de la siguiente forma:

a. Las sesiones informativas del jefe de gabinete de ministros tienen lugar durante la última semana de los meses que corresponden a su visita. El jefe de gabinete de ministros acordará con el plenario de labor parlamentaria, el día y la hora en que se llevará a cabo la sesión especial. Si por cualquier causa dicha sesión no puede llevarse a cabo el día acordado, el plenario de labor parlamentaria fijará una nueva fecha. A dichos fines, el jefe de gabinete de ministros hará llegar a los bloques políticos, a través de la Presidencia de la Cámara, un escrito con todos los temas a exponer, el primer día hábil del mes que corresponda a la sesión informativa.

b. Los bloques políticos presentarán al jefe de gabinete de ministros, a través de la Presidencia de la Cámara, los requerimientos, informes y ampliaciones que consideren oportunos tanto sobre los temas propuestos por el jefe de gabinete de ministros, como sobre los que proponga la Cámara, en el término de cinco días hábiles contados a partir de la recepción del temario. Asimismo, el plenario de labor parlamentaria, en el término de tres días hábiles previos a la sesión informativa, puede incluir un máximo de tres temas adicionales al propuesto por el jefe de gabinete de ministros.

c. Ante el acontecimiento de un hecho de gravedad institucional que ocurra desde el vencimiento de los plazos indicados en el inciso b. de este artículo y hasta el inicio de la sesión informativa, los senadores pueden habilitar el tratamiento del mencionado hecho como nuevo tema para su discusión en la sesión informativa con anterioridad al informe regular.

d. El jefe de gabinete de ministros, a través de la Presidencia de la Cámara, entregará su informe, así como las respuestas por escrito agrupadas por bloque político y por tema propuesto por la Cámara en su caso, dos días hábiles previos al establecido para la sesión informativa.

e. El jefe de gabinete de ministros puede concurrir acompañado de los ministros y secretarios de Estado que considere conveniente, sin perjuicio del derecho que a los ministros del Poder Ejecutivo acuerda el artículo 106 de la Constitución Nacional. Asimismo, los bloques políticos pueden solicitar al jefe de gabinete de ministros la presencia de determinados funcionarios cuya área de competencia se vincule con los temas a exponer durante la sesión informativa. En cualquier caso, es privativo del jefe de gabinete de ministros acceder tanto a esta última invitación, como ordenar las exposiciones de los ministros y secretarios de Estado que se encuentran presentes en el recinto, previo consentimiento de la Presidencia del cuerpo.

f. El jefe de gabinete de ministros dispone en total de cuarenta minutos para exponer su informe y, en su caso, los temas propuestos por la Cámara. Este plazo se extenderá a una hora para el supuesto previsto en el inciso c de este artículo. La exposición no puede ser leída. Se pueden utilizar apuntes y leer citas o documentos breves directamente relacionados con el informe y los temas a exponer.

g. Los bloques en su conjunto disponen de ciento ochenta minutos para solicitar aclaraciones, ampliaciones o formular preguntas exclusivamente sobre el informe expuesto y con relación a los requerimientos y temas que previamente se hubieran solicitado de acuerdo a los incisos b y c de este artículo. El tiempo acordado a los distintos bloques se distribuirá en proporción a la cantidad de sus integrantes, estableciéndose un mínimo de diez minutos por bloque.

h. El jefe de gabinete de ministros dispone de veinte minutos para responder a los bloques cada aclaración, ampliación o pregunta, inmediatamente después de formulada, debiendo identificar claramente aquellas que excepcionalmente responderá por escrito, dentro de los diez días hábiles posteriores a la sesión.

i. El jefe de gabinete de ministros está facultado para solicitar breves cuartos intermedios a efectos de ordenar las respuestas.

j. A petición de un senador, brevemente fundada y apoyada, puede la Cámara, sin discusión y sobre tablas, declarar libre el debate, en cuyo caso, puede cada senador, el jefe de gabinete de ministros y quienes lo acompañen, hacer uso de la palabra cuantas veces lo estiman conveniente.”

            También el artículo 89º, hoy 106, de la Constitución dice que “Pueden los ministros concurrir a las sesiones del Congreso y tomar parte de sus debates, pero no votar."

            La interpelación es un instituto venido de los regímenes parlamentario y no se encuentra en el modelo presidencialista de la Constitución norteamericana, aunque la doctrina de ese país sostiene que la Constitución no impide que los miembros del gabinete presidencial concurran a los comite o al plenario de las cámaras y participen de sus deliberaciones. En el caso del artículo 71, no se trata propiamente de una interpelación como la que existe en los parlamentos europeos, ya que no hay voto de censura, pero en los reglamentos de ambas cámaras y en el lenguaje de nuestros congresistas se habla de interpelación. La concurrencia de los ministros al plenario de las cámaras no es frecuente, el Presidente Yrigoyen –en conflicto permanente con el Congreso- se negaba a prestar a sus ministros para que sean interpelados. En los últimos cincuenta años prácticamente no se usó este procedimiento, y los ministros asisten pocas veces invitados a las comisiones y casi nunca al plenario de las cámaras, y en estos casos no se sigue el trámite previsto en el reglamento para las interpetaciones.

Manuel Galvez cuenta que Yrigoyen en en su mensaje del 17 de mayo de 1917 dijo “que las cámaras pueden llamar a los ministros siempre que ellos tengan la facultad de asistir a los debates y exigir que los proyectos del Poder Ejecutivo se conviertan en leyes. Si no tienen derecho para exigir la sanción de estas leyes, tampoco lo tienen las cámaras para conminarlos a asistir.” Agrega que las cámaras pueden pedir informes pero no “emplazar al Poder Ejecutivo a que responda de juicios que le son absolutamente privativos.”   Se le atribuye a un senador radical haber dicho que “el Congreso no puede llamar a los ministros sino para pedirle informes, no para declarlos inútiles, ni para declararlos analfabetos. Muchos actos de esta naturaleza se han producido en este congreso;  y con razón el Presidente de la República se ha negado a enviar a sus ministros para que fueran manoseados, porque eso era permitir el manoseo de su propia investidura de presidente.”[45]

El artículo 64 de la Constitución reformada en 1949, que sustituyó al que hoy lleva el número 71, disponía que “Cada una de las Cámaras pueden solicitar al Poder Ejecutivo los informes que estime conveniente respecto a las cuestiones de competencia de dichas Cámaras. El Poder Ejecutivo podrá optar entre contestar el informe por escrito, hacerlo personalmente su titular, o enviara uno de sus ministros para que informe verbalmente.”

El voto de censura, del artículo 101 para el jefe de gabinete de ministros, no solamente no ha sido utilizado desde que fuera incorporado en la Constitución en la reforma de 1994, sino que los reglamentos de ambas cámaras no lo han reglamentado.

Los pedidos de informes escritos que hacen las cámaras al Poder Ejecutivo no siempre son respondidos, por ello el Congreso sancionó la ley 24.157, que proyecté cuando fui diputado, y que fuera vetada por el Presidente Menem por Decreto 1955/92.

VII. CONGRESO REUNIDO EN ASAMBLEA

            La Constitución de 1853 en el inciso 11º del artículo 83º establecía que el Presidente de la Confederación “Hace anualmente la apertura de las sesiones del Congreso, reunidas al efecto ambas Cámaras en la Sala del Senado, dando cuenta en esta ocasión al Congreso del estado de la Confederación, de las reformas prometidas por la Constitución, y recomendando a su consideración las medidas que juzgue necesarias y convenientes”. En la reforma de 1860 pasó a ser inciso 11º del artículo 86º, sustituyéndose en las publicaciones de la misma la palabra “Confederación” por “Nación”, y en la de 1994 inciso 8 del artículo 99, y se suprimió la expresión “en la Sala del Senado”. Esto se justifica ya que en la práctica nunca se pudo cumplir, primero, en Paraná, por falta de espacio las Asambleas de hacían en la Iglesia de la Matriz, luego, cuando se trasladó a  Buenos Aires, en la Legislatura de calle Perú y, más tarde en el edificio de calle Victoria, había un solo recinto para ambas cámaras. Desde que se construyó el actual Palacio del Congreso, las Asambleas se hacen en el recinto de la Cámara de Diputados, por que es más amplio que el del Senado y  puede albergar a los congresistas de ambas Salas. De todas maneras esta disposición es la que hizo que dichas Asambleas fueran presididas desde la primera, del 22 de octubre de 1954, por el presidente del Senado, asistido por el de la Cámara de Diputados, ya que no hay disposición que así lo disponga. Nuestro proyecto de Reglamento del Congreso se prevé que el presidente del Senado preside las sesiones del Congreso reunido en Asamblea, y lo sustituye, en caso de impedimento, el presidente provisional del Senado y el presidente de la Cámara de Diputados, en ese orden, salvo disposiciones particulares para sesiones especiales. (art. 3º).[46]

            Se ha discutido si es necesaria la presencia del presidente o de su mensaje para abrir el año parlamentario, que hasta 1994 era el día primero de mayo y desde que se reformó ese año la Constitución (artículo 63) el día primero de marzo. En la primera sesión preparatoria del 19 de octubre de 1854 el diputado y ex constituyente Juan Francisco Seguí manifestó que “(...)al oír la lectura que hace el secretario del programa, declara que votará contra la parte referente a la instalación de la Cámara, porque la Cámara no estará instalada, ni lo estaría sino cuando el presidente de la República lo declare solemnemente(...)”. El diputado Manuel Lucero le respondió “(...)que la frase indicada no importaba sino la manifestación de que la Cámara estaba expedita para concurrir a la instalación solemne del Congreso; que la voz “instalada”, en ese caso, y según la mente de los redactores del programas referido, se hallaba lejos de expresar una declaración anticipada, y que el concepto no era otro, por decirlo así, que el que la Cámara había salido del Estado de embrión después de celebrado sus sesiones preparatorias.” Entiendo que si el Poder Ejecutivo no convoca para el primero de marzo a sesiones ordinarias del Congreso este puede hacer dicha convocatoria y reunirse incluso sin la presencia del presidente de la Nación.

            El presidente estuvo muchas veces ausente cuando se iniciaron las sesiones ordinarias, algunas veces fue reemplazado por el vicepresidente, como en 1866, 1914, 1918, 1941 y 1942; y durante la presidencia de Yrigoyen, en los años 1917, 1919, 1920, 1921, 1922 y 1929, su ausencia no fue suplida por un representante sino por un mensaje escrito que fue leído en el recinto.[47]

            Durante muchos años las sesiones ordinarias comenzaron después del primero de mayo, porque la convocatoria fue hecha tardíamente por el Poder Ejecutivo. Esta práctica afortunamente se cambió desde 1947 y desde ese año se comenzó el período legislativo en la fecha que lo establecía la Constitución y los presidentes han concurrido a hacer el mensaje que les exige la misma.

El presidente Julio Argentino Roca cuando se trasladaba a pie desde la casa de gobierno al Congreso, ubicado entonces en la calle Victoria, para asistir a la Asamblea el 10 de mayo de 1886, fue herido en la frente por una piedra que le arrojó alguien del público. Sin embargo, asistió a la sesión vendado y leyó su mensaje ante la Asamblea, acto que fue inmortalizado por el cuadro del pintor Juan Manuel Blanes que se exhibe en la actualidad en el salón de los pasos perdidos de la Cámara de Diputados. 

            “El mensaje del presidente de la Nación dando cuenta del desarrollo de su gestión (...), en las primeras Asambleas es contestado separadamente por las Cámaras hasta la de 1856, en que le suprime la de Diputados; en 1857, ninguna de las dos lo hace; y en 1858, lo contesta sólo el Senado. En este año, el 27 de agosto, se sanciona una ley disponiendo que el mensaje sea contestado por el presidente de la Asamblea en el mismo acto, y que sus términos se reducirán a conceptos de mera cortesía y cumplido. El mismo ceremonial que se observa en la apertura de los períodos se cumple para la clausura de los mismos, que la hace el presidente de la Nación hasta años después, que queda suprimida, como igualmente el discurso respuesta del presidente de la Asamblea. Las sesiones de prórroga y extraordinarias, también el presidente de la Nación las abre y las clausura, en los períodos iniciales.” [48]

            En los primeros años con una Asamblea Legislativa se clausuraba las sesiones ordinarias y se daba inicio y se clausuraba las extraordinarias, sin que hubiere norma que lo exijiera.

            También el Congreso se reune en Asamblea para tomar el juramento al presidente y vicepresidente de la Nación (artículo 93 de la Constitución), para admitir o desechar los motivos de sus renuncias y declarar en caso de proceder a nueva elección (artículo 75 inciso 21), aunque para el caso de la renuncia del vicepresidente Carlos Alvarez, en octubre 2001, el tratamiento y aprobación lo hicieron las cámaras por separado. También se reunen la Asamblea Legislativa para hacer el escrutinio y proclamar al presidente y vicepresidente de la Nación cuando son elegidos por el electorado o para convocar a una segunda vuelta electoral, conforme el artículo 96 de la Constitución (artículo 120 de Código Electoral Nacional, ley 19.945 reformada por ley 22.444). También lo hace en casos de acefalía, según lo previsto por la ley 20.972 en su artículo 2, y para escuchar al presidente de la Nación (esto no está previsto ni prohibido por la Constitución y se ha dado en algunas circunstancias muy excepcionales) o de otro país o a alguna personalidad muy importante que visita a nuestro Congreso.

            La mal llamada Asamblea Legislativa, ya que la misma no debe sancionar leyes, dictó en 1868 la ley 240 ½ que reglamenta el escrutinio de la elección de presidente y vicepresidente de la Nación, contrariando las disposiciones  constitucionales que establecen un procedimiento de sanción por el cual las leyes se aprueban reunidas cada cámara por separado. El Congreso reunido en samblea en diciembre de 2001, que eligió presidente a Adolfo Rodríguez Saá, convocó, además, a elecciones presidenciales, y modificó las normas del Código Nacional Electoral referidas al procedimiento electoral, pero luego las mismas no fueron aplicadas ya que dichas elecciones no se realizaron por la renuncia de Rodríguez Saá y la designación, en su reemplazo, de Eduardo Duhalde.

VIII. EL PRESTIGIO DEL SENADO Y  a) LOS SENADORES

La importancia del Senado se demuestra por que alguno de los constituyentes de 1853 lo integraron, como Facundo Zuviría, Pedro Ferré, Manuel Leiva, Martín Zapata, Luciano Torrent, Regis Martínez y Salustiano Zavalía; porque varios presidentes de la República también fueron senadores como Bartolomé Mitre, Domingo Faustino Sarmiento, Nicolás Avellaneda, Julio Argentino Roca, Miguel Juarez Celman, Manuel Quintana, Roque Sáenz Peña, Raúl Ricardo Alfonsín, Fernando de la Rúa y Eduardo Duhalde. Algunos vicepresidentes de la Nación como Salvador María del Carril, Juan Esteban Pedernera, Marcos Paz, Julio Argentino Roca (hijo), Alberto Teisaire y Carlos Perette también lo fueron. Otras personalidades de nuestra política fueron vicepresidente, en una primera etapa, presidente después, y, alguna vez, integraron el Senado, como fue el caso de Carlos Pellegrini, José Evaristo Uriburu, José Figueroa Alcorta y Eduardo Duhalde. Algunos integrantes de la Cámara alta fueron luego jueces, como Pablo Ramella y lo es hoy Juan Carlos Maqueda, y hasta presidente de la Corte Suprema de Justicia, como lo fueron Salvador María del Carril y José Figueroa Alcorta. Muchos gobernadores de provincia fueron y son senadores. Todo esto y el estilo más sereno y ceremonioso de este Cuerpo, hacían usar, a mis colegas de la Cámara de Diputados, cuando la integré, el apelativo de “padres de la Patria”, cuando se referían a los senadores.

El Senado ha padecido dos circunstancias en los últimos tiempos, que han desprestigiado a sus integrantes. La primera, que fue el caso de las supuestas coimas que habrían cobrado algunos senadores, entre los que se encuentraría Emilio Cantarero, del Partido Justicialista de la provincia de Salta, y José Genoud, de la UCR de Mendoza, actualmente procesados, para que votaran afirmativamente la ley laboral 25.250, recientemente derogada, en la sesión del 26 de abril de 2000, y que habría sido pagada con dinero en efectivo de los Servicios de Inteligencia del Estado (S.I.D.E.). Este hecho fue denunciado por el senador Antonio Cafiero y por los periodistas María Fernanda Villosio y Joaquín Morales Solá en 2001 siendo presidente de la Nación Fernando de la Rúa y Ministro de Trabajo Alberto Flamarique. Esta cuestión y otras desaveniencias con el presidente de la Nación y los senadores culminó, con la renuncia del vicepresidente Carlos “Chacho” Alvarez, la que le fue aceptada el día 11 de octubre de ese año. El tema de las coimas volvió a ser relevante, nuevamente, a fines de 2003, con motivo de la denuncia del “arrepentido” Mario Pontaquarto, que había sido Secretario Parlamentario del Senado a la fecha de aquella sesión, y que también ha sido procesado por la Justicia. La segunda circunstancia que afectó gravemente la imagen de los senadores fue cuando la Cámara Alta no expulsó al senador Luis Barrionuevo, del Partido Justicialista, luego de los graves incidentes que motivaron la suspención de los comicios de la provincia de Catamarca durante el año 2003.

Estos lamentables sucesos, que no tienen precedentes en este alto Cuerpo, sólo recuerdan la trágica sesión del 23 de julio de 1935 en la que durante la interprelación promovida por Lisandro de la Torre por el comercio de las carnes, fue asesinado en el recinto el senador electo por Santa Fe Enzo Bordavehere, por un hombre del público.

Además de ello hay que recordar el atentado sufrido por el senador de la Unión Civica Radical de Chubut, Hipólito Solari Yrigoyen, el 21 de noviembre de 1973 en el garage de calle Marcelo T. De Alvear 1276, cuando intentó poner en marcha su automóvil Renault 6. Dicho atentado fue de los primeros que se le atribuyó a la organización terrorista denominada “Triple A”, dirigida por el ministro José Lopez Rega, que además amenazó a varios senadores durante el último año que precedió al golpe militar del 24 de marzo de 1976, como fue el caso del senador Francisco Cerro. Contra Solari Yrigoyen se volvió a atentar con una bomba, que estalló en su casa de Puerto Madryn, en 1975. Pocos días después  del golpe militar del 24 de marzo de 1976, más precisamente el 14 de abril, desapareció para siempre el senador por Córdoba del Partido Justicialista Luis Agustín Carnevale, de 65 años de edad. El 17 de agosto fue secuestrado Solari Yrigoyen, junto al que había sido diputado nacional Mario Abel Amaya, de su misma provincia y partido: Aquel luego luego se supo que estaba detenido y al año optó por salir del país y se radicó en París, Amaya fue asesinado.

IX. LOS “PADRES DELA PATRIA” Y LA CÁMARA FEDERAL

            Alexander Hamilton decía, al definir lo que es un régimen federal de gobierno, que “La Constitución propuesta lejos de significar la abolición de los gobiernos de los estados, los convierte en parte constituyente de la soberanía nacional, permitiéndoles estar representados directamente en el Senado y los deja en posesión de ciertas partes exclusivas e importantísimas del poder soberano”[49]

Pero, cuando se emplea la palabra federal, tanto con el marco a la Constitución argentina como la norteamericana, puede entendérsela como referida al gobierno federal y sus competencias, o a las provincias o estados que integran la federación y sus atribuciones autónomas. Jorge Madrazo, desde México, dice que “A tal locución cabría entonces encomendarle por los menos dos contenidos diferentes. Bajo un primer encuadramiento, el contenido del llamado derecho federal podría consistir en el conjunto de normas jurídicas (supremas y ordinarias), costumbres y criterios de interprertación emanados de las decisiones de los órganos jurisdiscionales que, dentro de un Estado federal, corresponden a la federación en tanto que ámbito parcial y delegado. Un segundo encuadramiento caracterizaría al derecho federal como un segmento del derecho constitucional comparado en el que se debate en torno del origen, evolución, caracterización y perspectivas de los Estados federales que en el mundo existen.”[50]

La primera acepción se usó en los Estados Unidos durante los gobiernos del presidente George Washington para nominar a la facción política o partido encabezado por  Hamilton llamada “Federalista”, que trataba de fortalecer el gobierno de la Unión y extender sus potestades avanzando sobre la de los estados miembros. Su adversario, Thomas Jefferson, lideraba otra facción o partido llamado “Repúblicano Democrático”, que defendía las atribuciones de los estados y bregaba por limitar los poderes del gobierno de la Unión. La segunda acepción, es más usada en nuestro país, donde las expresiones federal o federalismo aluden a la reivindicación de las potestades de las provincias y poner freno al avance de las del Estado Nacional, rememorando la confrontación entre federales y unitarios que hubo antes de la batalla de Caseros (1852). En este último sentido es como está usado el término federal en el título y desarrollo de este trabajo.

El Senado no solamente es un cuerpo representativo de las provincias sino también lo es del Estado federal, con algunas funciones de gobierno que comparte con el Poder Ejecutivo, principalmente en la designación de algunos funcionarios para cargos de gran significación institucional. También tiene la misión de destituir, por mal desempeño o delitos, a los principales funcionarios de la República. Su presupuesto y el número de personal que tiene asignado como apoyo administrativo es, proporcionalmente al número de sus integrantes, muy superior al que dispone la Cámara de Diputados,. En 1997 el presupuesto del Senado, con 72 integrantes, era $ 115.437.582 y el de Diputados, con 257 miembros, $ 178.363.830. [51] El personal del Congreso era ese año de 10.030 empleados, 2713 del Senado y 4914 de Diputados, el resto revistaba en Biblioteca (1010), Imprenta (790), Dirección de Ayuda Social (471) y Defensoría del Pueblo (132). En 1930 el Congreso tenía 432 empleados, en 1954 había 1344, y 1871 en el año 1960, de los cuales 410 revistaban en el Senado y 954 en Diputados. [52]

Nuestro Senado tiene, desde su creación, una representación paritaria de senadores, como el de Estados Unidos, aunque –a diferencia de su modelo- se le dio también una representación de igual jerarquía y número a la Capital Federal, pensando que la misma iba a ser la poderosa ciudad de Buenos Aires, y en la reforma de 1994 se blanqueó ello y se dispuso que los senadores, de ese distrito, no eran de la Capital Federal sino de la ciudad autónoma de Buenos Aires. Esta composición del Cuerpo, que lo diferencia de la Cámara de Diputados donde el número de sus integrantes está determinado en proporción a la población de los distritos provinciales y de la Capital, sumado a algunas pocas atribuciones específicas -expuestas y analizadas anteriormente- le dan a las provincias un mayor protagonismo y peso en la toma de decisiones y en la participación que les cabe en el Senado al momento de sancionar leyes. La designación de los senadores por las legislaturas y el requisito de que debía ser natural o con dos años de residencia inmediata en la provincia que representaban, que se agregó en 1860, comprometía aún más a los senadores con las mismas (art.55).

Sin embargo, esto no pudo evitar el proceso de “desfederalización” y de “sucursalización” de las provincias, que acusó Pedro José Frías[53], que atenuó la autonomía operativa de las mismas, debido a:

1.  Los gobiernos de facto, surgidos de golpes de estado, que una vez en el siglo XIX –entre el 12 de diciembre de 1861 y el 12 de octubre de 1862- y seis en el siglo XX suspendieron la vigencia plena de la Constitución y suprimieron el Congreso durante 23 años, 2 meses y 18 dias, durante el siglo XX, según la cuenta hecha por Carlos Maria Bidegain.

2.  Las numerosas intervenciones federales que avasallaron las autonomías

Provinciales, muchas de las cuales dispuestas sin se dieran las causales, o se siguieran los procedimientos, establecidos por la Constitución.

3.  La disciplina de los partidos nacionales, los liderazgos carismáticos, la unificación de la jefatura de los partidos oficialistas en la Presidencia de la República.

4.  El sistema de coparticipación federal vigente desde la década del 1930.

5.  El endeudamiento externo.

6.  La invasión del Gobierno Federal en las competencias financieras y tributarias

de las provincias, justificadas por las distintas “emergencias económicas” declaradas. La consolidación de deudas, los bonos emitidos tanto por la Nación como por las provincias, la inflación, la convertibilidad, la emisión monetaria, las devaluaciones, los privilegios y exenciones impositivas, los subsidios, los planes sociales, las promociones industriales, la coparticipación, las regalías, los fondos de asignación específicas, el “corralito” y el “corralón”, el default, el manejo que se hizo de los fondos previsionales y de las obras sociales, y todas las distorsiones económicas y financieras, que hemos sufrido en las últimas décadas, contribuyeron a estas limitaciones y a la inequitativa distribución de los recursos que les correspondían a las provincias.

7.  El uso y abuso de los decretos de necesidad y urgencia y la legislación delegada hecha por el Congreso a favor del Poder Ejecutivo, del Ministerio de Economía, del Banco Central y de la Administración Federal de Ingresos Públicos.

8.  La firma de sucesivos pactos fiscales, entre el Gobierno federal y los gobernadores de provincias.

9.  Las diferencias de grado de desarrollo y las brechas abiertas entre las diversas regiones del país, que han concentrado la población alrededor de Buenos Aires.

10. El peso político de los distritos de mayor población como son los de Buenos Aires, Córdoba, Ciudad de Buenos Aires y Santa Fé, que se manifiesta en la composición de la Cámara de Diputados y en la votación para elegir presidente y vicepresidente de la Nación, después de la reforma de 1994.

El Senado no pudo o no supo frenar este proceso, ni revertirlo, por lo que el ingrediente federal, que tiene entre sus funciones, y el carácter de Cámara representativa de los derechos y atribuciones de las provincias no ha quedado bien parado en su historia.

            Este perfil federal del Senado se ha desdibujado, aún más, desde la reforma de 1994, en que sus integrantes eran elegidos entre candidatos propuestos por los partidos políticos a las legislaturas provinciales, adjudicándose dos a la primera mayoría y uno a la segunda; y, desde el año 2001, en la ciudad de Buenos Aires y en las provincias -desde 2001- por elección directa y con la misma forma de adjudicación de bancas, para los partidos políticos que obtengan las dos mejores votaciones (art. 54 y Cláusula Transitoria Cuarta y Quinta del Texto de 1994). Recordemos que la creación del cargo de tercer senador, que ya se habia logrado establecer mientras estuvo vigente el Estatuto Fundamentalde 1972, fue la condición más importante que exigió Raúl Ricardo Alfonsín a Carlos Saúl Menem, en el Pacto de Olivos, a cambio de suprimir la prohibición de la reelección en su entonces cargo de presidente de la Nación.

Alberto Zarza Mensaque decía, antes de la reforma de 1994, “En razón que deben representar a las autononías provinciales resulta comprensible la adopción del sistema de elección indirecta. Este representante provincial debía ser el portavoz de los intereses locales y no el representante de un partido o de un gobierno, por lo que en general se designaba un hombre de alta jerarquía y antecedentes intachables. Si embargo la experiencia demostró que las senadurías provinciales se convirtieron en el tránsito obligado de los gobernadores que cesaban en su mandato y continuaban su carrera política a través de este organismo de la Nación. Por ello el modo de elección de los Senadores fue otra de las modificaciones sustanciales de la enmienda de 1972 que ha suscitado el comentario favorable de (César Enrique) Romero, para quién la elección directa del cuerpo senatorial es una manifestación mayor de democracia y crea la posibilidad de una relación más inmediata del pueblo con el gobierno; sin perjuicio de reconocer la validez del argumento, estimamos que la elección directa disminuye el mandato de representación de la Provincia y solidifica los lazos del eventual candidato con el partido al que prertenece.”[54]

El querido profesor Alfredo Eduardo Mooney, recientemente fallecido, expresaba después de la Convención de Santa Fe y Paraná, que: “Uno de los aspectos más criticables de la Reforma de 1994 ha sido la incorporación de un nuevo senador. Bajo el equívoco y sofisticado argumento de que había que mejorar la representatividad del Senado se ha agregado un nuevo senador(...)La representación política global no tiene nada que ver con el Senado, este cuerpo representa los Estados Provinciales, en dicho cuerpo los senadores no expresan ni al radicalismo, ni al peronismo, ni a grupo político alguno representan, o debieran hacerlo la autonomía provincial.

Haber distribuido dos para la mayoría y uno para la minoría es un disparate que puso de moda la Enmienda de 1972 y al cual algunos, que en ese entonces teníamos menos experiencia, nos pareció que podría ser beneficioso, porque grandes popes del Derecho Constitucional así lo decían. Nos equivocamos en la década del setenta y se equivocaron algunos distinguidos catedráticos de entonces

Este es uno de los agregados más lamentables porque le hará perder perfil al cuerpo. En el nuevo Senado, los senadores nacionales ya no han de ser representantes de la provincias sino representantes y meros delegados de los partidos políticos –o de fracciones internas de los mismos- en un mal remedo de la Cámara de Diputados de la Nación.(...)”

“Un Senado reducido, idóneo, con un quórum fácil de lograr, que no sea una sala VIP de gobernadores jubilados sino un cuerpo que resuma la experiencia política, científica, social y artística. Un cuerpo cuyos miembros no le deban su carrera al Presidente, sino que tengan valores propios. Que hayan tenido trascendencia en su obra y en su vida.

Un Senado que es una fotocopia abreviada de la Cámara de Diputados no tiene razón de ser (...)”

“El federalismo, no se mejora con el tercer senador creo que al contrario, se desdibuja, se vuelve más complejo, lento y se condena al cuerpo a la inanición.

Lo que hay que reflotar en el país no es seguir agregando senadores por cada nueva minoría partidaria, sino mejorar el “comportamiento federal·” diría Pedro J. Frías.

Y debemos decir que este comportamiento no se observa, ni antes de la Reforma de 1994, ni depués, el Senado actúa en forma de defensor de partidos políticos, no de estados provinciales, con lo cual se asemeja como un carbónico al funcionamiento –o al disfuncionamiento- de la Cámara de Diputados.” [55]

Luis E.Martínez Golletti sintetizó su pensamiento al decir: “1) La reforma constitucional de 1994 no ha dejado clara la representatividad de los senadores nacionales, que ha pasado a ser materia opinable; 2) Al desaparecer las legislaturas del proceso eleccionario de los senadores nacionales, se ha privado a las provincias del derecho que toda persona tiene, de elegir sus propios representantes; 3) Tal privación resulta tan equivocada como innecesaria, porque el pueblo no representa a la provincia y porque éste ya se encuentra representado en la Legislatura, de la que ahora se prescinde.”[56]

Pedro José Frías expresó que: “(...)he criticado al Senado nacional por no ser suficientemente la cámara de las autonomías. He hablado de un Senado cautivo de los partidos, y en un estudio de años atrás sobre la década del comportamiento del Senado en materia de intervenciones federales y presupuesto, no encontré una personalidad institucional muy distinta de la Cámara de Diputados. Y, sin embargo, debía tenerla.” [57]

Antonio María Hernandez dijo en la Convención de 1994: “Señalo la falta de cumplimiento del rol federal por parte del Senado. Y esto se advierte cuando analizamos lo que ha ocurrido con las intervenciones federales, con las leyes de promoción industrial o con las leyes de coparticipación impositiva. La reforma constitucional de Santa Fe y Paraná ha introducido profundas modificaciones, para que el Senado pueda desarrollar eficazmente el rol institucional correspondiente en nuestra federación. A ello apuntaron: a) la incorporación del tercer senador, por cada provincia; b) la elección directa y la reducción del mandato de los senadores; y c) la acentuación de su rol federal.”[58]

José Antonio Allende hizo aprobar en el Senado el 9 de agosto de 1973 un proyecto de creación de un registro de tratados interprovinciales  y cuando fui diputado de la Nación presenté un proyecto de ley convenio sobre “Régimen de regulación de las relaciones interjurisdiccionales internas”, que pretendía reglamentar los tratados entre provincias o entre estas y el Gobierno federal, incluso cuando actúa en representación de la Capital Federal, que había sido redactado por una comisión de juristas enbcabezada por el doctor Horacio Daniel Piombo de la Universidad Nacional de la Plata.[59]

La normativa sinalagmática interprovincial, e incluso la establecida por convenios entre las provincias y los estados extranjeros, ha sido desarrollada por la reforma de 1994. Se le dio rango constitucional a la ley convenio de coparticipación federal, a los fondos de asignación específica y a al organismo fiscal federal (art. 75 inciso 2 y 3), en vez de haber seguido el modelo norteamericano de separación de fuentes tributarias. Se previó, también, la creación por la provincias de regiones para el desarrollo económico y social y la celebración por estas de convenios internacionales (art. 124), además de los tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y de trabajos de utilidad común (art. 125), y la prohibición de celebrar tratados con fines políticos (art. 126), que ya estaban previsto en el texto de la Constitución.

El dictado de decretos por razones de necesidad y urgencia (art. 99 inciso 3) y la legislación delegada (art. 76), antes y después de 1994, han traído mayor concentración de funciones en el Gobierno federal y, dentro del mismo, en el Poder Ejecutivo, sin que la nueva ley de coparticipación –de la que es Cámara de origen al Senado (art. 75 insiso 2)- se haya dictado antes de la finalización 1996, según lo dispuesto en la Clausula Transitoria Sexta, ni después de esta fecha; y sin que se hayan reglamentado los decreto por razones de necesidad y urgencia y la legislación delegada; ni se haya creado la Comisión Bicameral Permanente, para su debido control, como prevee la Constitución en el artículo 99 inciso 3, en el 100 incisos 12 y 13 y en la Cláusula Transitoria Octava.

            Hay provincias que mantienen en sus constituciones disposiciones por las cuales sus legislaturas pueden instruir a los senadores del distrito, como la de Córdoba, con el voto de los dos tercios de sus miembros (art. 104 inciso 5). La Rioja en el artículo 102º de su Carta establece, como atribuciones de su Cámara de Diputados, en su inciso 16: “Elegir Senadores al Congreso de la Nación en la forma que lo determine la Constitución Nacional e instruirles para su gestión en el Senado de la Nación cuando se trate de asuntos en que resulten involucrados los intereses de la Provincia. La Cámara podrá pedir al Senado de la Nación, la remoción de los mismos con el voto de las dos terceras partes y previa Consulta Popular.” Las constituciones de las provincias de San Juan (art. 150 inc. 20) y Tierra del Fuego (art. 118 inc. 30) tienen disposiciones similares. Esta última establece que con independencia de lo que resuelva el Senado de la Nación, el senador que no acató las instrucciones queda inhabilitado para desempeñar cargos provinciales. No tengo conocimiento que se haya hecho uso de estas atribuciones en la práctica, pero considero que el voto de los senadores no puede ser motivo de sanción por parte de las legislaturas provinciales, las que pueden expresar, a través de instrucciones o de una simple declaración, su punto de vista sobre temas que son de las atribuciones o que se encuentra tratándose en la Cámara alta del Congreso.

            En un proyecto académico, y no político, de nueva Constitución argentina, que me sirvió como trabajo de tesis para doctorarme, propuse llamar al Senado “Cámara Federal”, integrado por tres senadores por provincia, elegidos en forma directa, con mandato de seis años, y por el sistema proporcional D´Hondt, con la posibilidad de que el elector marque la preferencia entre los candidatos y así pueda cambiarse el orden de la lista. La Capital federal, que proponíamos trasladarla al interior, no tendría senadores, pero sí la ciudad de Buenos Aires que se transformaría en provincia y, por tanto, en distrito electoral. “Correspondía a la Cámara Federal: a) Aprobar los tratados o convenios internacionales y concordatos(...); b) Prestar acuerdo para designación de los funcionarios superiores de la República(...); c) Decidir la creación de una nueva provincia o la cesión de territorios entre provincias o la fusión de estas, con el asentimiento de las respectivas legislaturas; d) Designar el lugar donde deberá establecerse la nueva Capital Federal; e) Llevar un registro de tratados interprovinciales; f) Aprobar los tratados que el Presidente de la República firme con las provincias; g) Declarar la intervención federal de las provincias.”[60]

Alguna de estas propuestas fueron adoptadas en la reforma de 1994, y después de la misma tendríamos que agregar que el Senado es quién debería tomar conocimiento de los convenios internacionales celebrados por las provincias y los parciales celebrados entre las mismas, que el artículo 124 y 125, establecen como facultad del Congreso, y determinar si ellos afectan las facultades delegadas al Gobierno federal en materia de relaciones exteriores, lo que no ha definido nuestra Carta fundamental. El Senado debería no sólo tomar conocimiento de esto sino que debería controlar que dichos convenios no afecten competencias federales.

X. CONCLUSIONES

De todo lo dicho se desprenden algunas reflexiones que es importante consignar en el final de este trabajo, y que son las siguientes:

1.   El Senado, como una de las dos cámara del Congreso, tiene importantes atribuciones constituyentes, legislativas y de gobierno, y sus integrantes representan, en forma paritaria, a las provincias y a la ciudad autónoma de Buenos Aires.

2.   La Constitución, por lo que representan los senadores y por algunas atribuciones específicas que se le reconoce, pone especial énfasis en el perfil federal que tiene esta Sala del Congreso, como especialmente interesada en defender los intereses de las provincias, de las regiones y, desde la reforma de 1994 también, de la ciudad autónoma de Buenos Aires.

3.   El Senado es, además, una suerte de “Consejo de Estado”, ya que presta acuerdo para la designación de funcionarios superiores del gobierno federal y destituye a los que ocupan los cargos de mayor relevancia, para lo cual actúa como tribunal del juicio político, en caso de mal desempeño, delitos en el ejercicio de sus funciones o crímenes comunes.

4.   Por estar integrado por un número más reducido de miembros que el de la Cámara de Diputados, por la mayor edad y los mejores ingresos de sus componentes, que se presumen por los requisitos mínimos que les exige la Ley Fundamental al tiempo de su elección, se trata de una Cámara con un estilo más reposado y conservador que la otra que tiene un perfil más popular y representativo de la sociedad argentina.

5.   La reforma de la Constitución de 1860 aumentó la autonomía de las provincias y le amplió sus competencias, pero no cambió las atribuciones del Senado, aunque exigió que los senadores tengan un mayor compromisos con las mismas, al requerir que los mismos sean oriundos de la provincia que representan o con residencia inmediata en ellas. Suprimió, por otra parte, la aprobación de las constitucionaes provinciales por el Congreso y el juicio político en el mismo a los gobernadores.

            6.  La reforma de 1994 produjo un cambio trascendente en el reparto de competencias tributarias entre el Estado Federal y las provincias y la ciudad de Buenos Aires, al constitucionalizar la coparticipación federal, que había sido establecida por leyes –dictadas en muchos casos por gobiernos de facto- y dejando de lado el modelo de separación de fuentes tributarias, vigente todavía en los Estados Unidos de América. También se le dio jerarquía constitucional a los fondos de asignación específica y a un organismos fiscal federal. Este último como la ley convenio de coparticipación federal no se dictaron todavía a pesar que según la Carta Fundamental se lo debió haber hecho en 1996.Tengo dudas, incluso a pesar de los compromisos asumidos ante el Fondo Monetario Internacional, de que la ley convenio de coparticipación federal se dicte alguna vez, ya que los intereses de las grandes provincias no harán fácil una decisión política de tanta magnitud. Me inclino, aunque esta decisión tampoco será facil de tomar, por un sistema de fuentes tributarias separadas, que derogue todos los privilegios, como lo sostuve durante la campaña electoral para la Convención Constituyente de 1994, en la que no fui elegido para el cargo de constituyente.

            7.  También, la Convención de Santa Fe y Paraná, aumentó el número de senadores, otorgándole dos al partido mayoritario y uno al segundo; les acortó el mandato de 9 a 6 años y los hizo electivos. Estos últimos dos aspectos son parecidos a lo establecido en la reforma de 1949 y en el Estatuto Fundamental de 1972; pero han sido objetados aunque no tanto como el “tercer senador” y el haberle concedido a los partidos políticos un protagonismo decisivo en el sistema electoral adoptado.

Los sistemas electorales son reglas de juego que se establecen para regular el conflicto político y dependen en gran medida del sistema de partidos que exista en la sociedad que regulan. El bipartidismo imperfecto, adoptado como sistema de partidos por nuestro país a partir de la segunda mitad del siglo XX, en el que el Partido Justicialista tenía una preponderancia electoral significativa en la mayoría de las provincias, que le otorgaba un mayor número de integrantes en la Cámara alta, incluso cuando el presidente de la Nación hubiera sido del otro partido como ocurrió en las elecciones de 1983, fue el mejor argumento de Raúl Ricardo Alfonsín cuando le exigió al presidente Carlos Saúl Menem, en el el Pacto de Olivos (1993), el tercer senador para la segunda mayoría, a cambio de su anhelada reelección. Comenta Fermín Ubertone que “(...)durante muchos años el Senado ha sido monocolor (todos los senadores del mismo partido o alianza), o casi monocolor (todos menos uno), Por otra parte, ese mínimo de bancas garantizado a la minoría dificulta la formación de mayorías hegemónicas en el Senado.”[61]

      Durante varios años el Senado fue integrado por representantes de un solo partido, como ocurrió a partir de 1946 en que sobre 30 senadores, 28 apoyaban al gobierno del presidente Juan Domingo Perón y los diplomas de los dos senadores conservadores de la provincia de Corrientes nunca fueron tratados; y a partir de 1958, en el que todos los senadores pertenecían de la Unión Cívica Radical Intransigente, el partido del entonces presidente de la Nación Arturo Frondizi. También hubo momentos de nuestra historia en que el Senado tuvo mayoría opositora como en el gobierno de Hipólito Yrigoyen que se inició en 1916.

La crisis del sistema de partidos en la Argentina obliga a ser prudentes y no Apresurar reformas constitucionales, como algunos proponen, pretendiendo dar marcha atrás en lo referente al “tercer senador”. Para reformar la Constitución hay que tener muy claro la necesidad y la base fáctica sobre la que se quiere establecer la enmienda o “regla de juego”, y ello no se vislumbra en este momento ya que el sistema de partidos está en crisis y puede cambiar.

            8. El caudillismo político caracterizado por la concentración de poderes en el gobernador, y en algunos casos en su familia, con las secuelas de falta de independencia del Poder Judicial; la neutralización de la oposición en las Legislaturas; la falta de libertad de prensa; la reelección, en muchos casos, indefinidas de los gobernadores; el manejo turbio de la estructura policial y la confección amañada de las listas electorales de las que salen elegidos también los senadores de la Nación, han convertido al “federalismo” en algo más parecido al “feudalismo” y ha contribuido a desprestigiar a los senadores.

            9. Considero, de todas maneras, positivo que las constituciones provinciales autoricen a las Legislaturas a instruir a los senadores, elegidos en las mismas, para que gestionen proyectos de su interés, y que esto se haga efectivo, como también se les podría exigir que rindan cuenta periódicamente de su actuación en el Senado.

En los últimos tiempos las provincias han tenido serias dificultades en materia social y para poder paliar los daños causados por la grave crisis se ha recurrido al endeudamiento y al déficit fiscal. La quiebra de la disciplina fiscal, la dependencia de las provincias a los recursos federales, que el Gobierno Nacional manejó a discreción, y las exigencias de clientelismo político han desordenado aún más el gasto público y la certidumbre de los ingresos que le corresponden a cada jurisdicción. Esto ha creado una suerte de “liga de gobernadores” que se atribuye funciones que debería ser ejercidas por el Senado.

El establecimiento de las regiones, con fines económico sociales, que no son colectividades territoriales sino un nivel de decisión de carácter “adjetivo”, como bien dice Pedro José Frías, no ha tenido el desarrollo esperado. En algunos casos en que se los ha tratado crear por que no se han definido concretamente los objetivos de las mismas y en otros por que se han fijado metas demasiado ambiciosas. En la campaña electoral presidencial de 2003 no faltaron propuestas de regionalización o de fusión de provincias, con pocos estudios y fundamentos que las respalden. En vez de estos acuerdos interprovinciales se han firmado entre el Gobierno federal y los gobernadores de provincia pactos fiscales en materias de incumbencia del Senado.

La autonomía municipal ha tenido un desarrollo muy importante en algunas provincias en los últimos tiempos, aunque preocupa el gasto público que la misma demanda. En otras no hubo ningún progreso y en algunas se retrocedió. El mandato constitucional de dar autonomía a los municipios debió ser de ingerencia del Congreso y más específicamente del Senado

Estos últimos tres puntos tienen que ver con una iniciativa que la reforma de la Constitución de 1994 acordó al Senado en materia de desarrollo y de poblamiento del país, donde en la Cámara alta no ha habido respuestas adecuadas.

Tampoco se han firmados convenios internacionales entre las provincias y otros países u organismos internacionales, que no sean los de crédito, como se esperaba después de haberse reconocido esta potestad en la reforma de 1994, seguramente por la falta de objetivos claros en lo que se refiere a política internacional y de integración regional latinoamericana.

El Congreso en esta materia, como en la de convenios interprovinciales, no ha reglamentado su forma de realización, su publicación, su entrada en vigencia, su registración, ni de la toma de conocimiento que el Congreso debe hacer de los mismos.

            Como conclusión de la conclusión podemos decir que el Senado es una institución fundamental del Gobierno federal, como órgano legislativo, de gobierno y de consulta; al mismo tiempo es la cámara representativas de las autonomías provinciales, y, desde 1994, de la ciudad  de Buenos Aires; y, en la actual crisis argentina, debe recuperar su prestigio y asumir, además, la realización del proyecto de Nación que se propusieron los padres fundadores y que inscribieron en la Constitución, adaptándolo a las necesidades y condicionamientos que impone el siglo XXI.

                                      Córdoba, marzo de 2004.

(*) Es profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de Córdoba y de la Universidad Católica de Córdoba, autor de varios libros, entre los cuales está Derecho Parlamentario Argentino, y fue diputado de la Nación. Su página web es: www.profesorgentile.com.ar/