EL CONGRESO QUE CREÓ LA CONSTITUCIÓN DE 1853
JORGE HORACIO GENTILE (*)

SUMARIO: I. Antecedentes. II. Organización e historia. III. Cámara de Diputados. IV. Senado. V. Disposiciones comunes de ambas cámaras. VI. Procedimiento de aprobación y sanción de las leyes. VII. Sesiones del Congreso. VIII. Juicio Político. IX. Privilegios. X. Atribuciones. XI. Transferencia de atribuciones al Poder Ejecutivo. XII. Conclusiones.

I. ANTECEDENTES

Los constituyentes de Santa Fe al dictar en 1853 la Constitución más antigua de las actualmente vigentes en América, después de la de Estados Unidos de 1787, crearon un Congreso, compuesto por una Cámara de Diputados y un Senado, al que invistieron con el carácter de Poder Legislativo, dentro de un Gobierno Federal integrado también por un Poder Ejecutivo, como se le llamó a la Presidencia, y por un Poder Judicial, integrado por los tribunales federales.
Este órgano es el centro de nuestro régimen político y la institución emblemática de “la forma representativa y republicana de gobierno” que adopta la Constitución (art.1º). Nuestro régimen político, que generalmente se lo identifica como presidencialista, debería clasificárselo mejor con la denominación de congresional, como lo hizo, Woodrow Wilson en su célebre libro “El gobierno congresional”, que publicó en Boston en 1885 , referido a la Constitución Norteamericana, antes de ser Presidente y cuando tenía sólo veintiocho años de edad, y donde comparaba el gobierno allí establecido con los de los sistemas parlamentaristas que habían en Europa. Los “padres fundadores” de Filadelfia al establecer un gobierno dividido en tres poderes, como lo había ideado en el “Espíritu de las leyes” Montesquieu, cambiaron un sistema de gobierno concentrado en un sólo órgano, el “Congreso Continental”, unicameral, establecido en los Artículos de Confederación y Unión Perpetua, aprobado el 15 de noviembre de 1777 y ratificado el 9 de julio de 1778, por otro desconcentrado, donde la novedad no era tanto el Congreso bicameral, que era el Poder Legislativo, sino el Ejecutivo presidencial y el de los tribunales de justicia, elevados a la condición de Poder Judicial, a los que luego, merced a la doctrina del caso “Marbury versus Madison” (1803), asumirán además la función de controlar la constitucionalidad de las leyes y actos de gobierno.
Como quedó claro en la polémica entre Juan Bautista Alberdi y Domingo Faustino Sarmiento el modelo de Constitución norteamericana fue adaptado a nuestra realidad y no fue una mera copia. En lo que hace al Congreso había una diferencia histórica fundamental que marca la primera diferencia, nuestro país no tuvo tradición parlamentaria antes de separarse de España en 1810 y ello implicó, por un lado, iniciar una nueva experiencia en materia de gobierno y, por el otro, adoptar como propia la tradición parlamentaria inglesa y norteamericana en el funcionamiento de nuestro Poder Legislativo. Por esta razón es que la Declaración de la Independencia, aprobada en Tucumán el 9 de julio de 1816, no alegó, como la Norteamericana, que el Rey no había respetado las Legislaturas coloniales, ni las leyes por ellas aprobadas, ni que la Corona había ordenado pagar impuestos sin que el pueblo los aprobase a través de sus representantes, ya que las mismas no existieron en estas tierras. Dichas asambleas se crearon América del norte no bien los colonos europeos arribaron y se establecieron en el nuevo continente, y alimentaron una tradición parlamentaria en la que las leyes, especialmente las que ordenaban el pago de tributos, eran de su estricta competencia. Esto último fue lo que desconoció la Corona Británica y fue motivo de agravio en la Declaración del 4 de julio de 1776. Nada de esto existió en nuestras tierras en la organización de la administración española antes de 1810.
Las primeras asambleas que se reunieron, en lo que es hoy el territorio argentino, fueron los cabildos abiertos, lo que ocurrió en las vísperas de la revolución, como los que se convocaron en Buenos Aires con motivo de las invasiones inglesas (1806 y 1807) y, especialmente, el del 22 de mayo de 1810, donde se sentó el principio, expuesto Cornelio Saavedra: “(...)que no quede duda que es el pueblo el que confiere la autoridad y el mando”. Después de la Revolución de Mayo se reunieron varias asambleas constituyentes y legislativas que pretendieron, primero, declarar la independencia, y dictar, luego, una Constitución que organizara esta nueva sociedad política, entre las más importantes cabe recordar: la Soberana del año XIII, que abolió la esclavitud y aprobó normas de materia constitucional; la que declaró la independencia en Tucumán en 1816, que al año siguiente se trasladó a Buenos Aires y dictó la Constitución de 1819, que nunca tuvo vigencia; y la de 1824 que dictó la Constitución unitaria de 1826, rechazada por los pueblos. También hay que recordar las legislaturas creadas en los primeros estatutos o reglamentos, como la Junta Conservadora del de 1811; la Junta de Observación de 1815 y las legislaturas creadas por las constituciones provinciales, que secundaron a los gobernadores caudillos, que cubrieron el ciclo que va desde 1820 hasta el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, del 31 de mayo de 1852, que convocó a la Convención de Santa Fe de 1852, que al año siguiente dictó la Constitución.
Las frustradas constituciones de 1819 y 1826 y los proyectos de constituciones propuestos por Juan Bautista Alberdi, Pedro de Ángelis y José Benjamín Gorostiaga esbozaron diseños de Congreso que intentaron adaptar el modelo de Filadelfia y sirvieron de antecedentes al texto aprobado en 1853 por los constituyentes de Santa Fe.
La Constitución sancionada hace ciento cincuenta años trata del Poder Legislativo, como denomina al Congreso del Gobierno federal, antes que al Poder Ejecutivo y el Judicial –como lo hace la Norteamericana-, en la Sección Primera, del Título Segundo, de las Parte Segunda, en cinco capítulos, 39 artículos -sobre 107 que tiene toda la Constitución- y 2540 palabras –sobre 7195 que tenía el texto completo -, lo que importa más de un tercio del mismo. La Constitución vigente actualmente, con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994, dedica 43 de sus 129 artículos, en siete capítulos, al Poder Legislativo, lo que representa, también, un tercio de su articulado. La de Estados Unidos le dedica el primero y más extenso de sus siete artículos al Poder Legislativo, o sea al Congreso, el que se compone de diez secciones y contiene 2.388 sobre 4613 palabras que tiene todo el texto aprobado en Filadelfia , o sea que más de la mitad del mismo está dedicado al Congreso. Trece de las veintisiete enmiendas a la Constitución -la XIIIª, XIVª, XVª, XVIª, XVIIª, XVIIIª, XIXª, XXª, XXIª, XXIVª, XXVª, XXVIª y XXVIIª- se refieren a atribuciones del Congreso.
La reforma de la Constitución de 1949 y la del Estatuto Fundamental, del 24 de agosto de 1972, también modificaron artículos referidos al Congreso, pero se aplicaron sólo en el corto tiempo en que tuvieron vigencia. La primera hasta 1956, y, la segunda, sólo para las dos elecciones que tuvieron lugar en 1973 para la constitución de los poderes constitucionales que sucedieron al gobierno de facto; y no se mantienen en el texto actualmente vigente.

II. ORGANIZACIÓN E HISTORIA

El Congreso, creado por los constituyentes de 1853, está compuesto por una Cámara de Diputados, que representa al pueblo de la Nación, y un Senado, integrado por dos senadores por cada provincia y la Capital Federal, con un voto cada uno (art. 32º, 33º y 42º) . Los diputados son elegidos en forma directa por el pueblo de las provincias y la Capital Federal, “considerados distritos electorales de un solo estado” y en una cantidad proporcional a sus habitantes.
La Constitución de Estados Unidos el Congreso tiene una Cámara de Representantes, similar a la que aquí llamamos de Diputados (Art. I Sección I); y un Senado donde están representados con dos senadores solamente los estados, que votan individualmente, sin que la Capital tenga senadores (Art. I Sección III, 1). Las constituciones de 1819 y 1826 previeron un Congreso compuesto de una Cámara de Representantes (en los proyectos de Alberdi, De Ángelis y el de Gorostiaga le llamaron de Diputados) y un Senado. En el proyecto de Alberdi se aclaraba, además, que “Cada diputado representa a la nación, no al pueblo que lo elige” (art. 61), lo que hubiera sido bueno que se hubiera incorporado al texto de Santa Fe.
Las primeras leyes dictadas, ya vigente la Constitución, las sancionó la propia Convención Constituyente de Santa Fe que sesionó hasta el 7 de marzo de 1854, porque estaba habilitada para ello por el Acuerdo de San Nicolás. Pueden recordarse “la de capitalización de Buenos Aires, de libre navegación de los ríos, la que instituyó el estatuto de hacienda y la de tarifa de la aduana, “protectora de nuestras nacientes industrias” como la llaman a las últimas”. El primer Congreso se instaló en Paraná, en un edificio de calle Representantes, el 22 de octubre de 1854, y sesionó en esa ciudad capital de la Provincia de Entre Ríos, que había sido federalizada, hasta el 30 de setiembre de 1861, y en el mismo se dictaron 292 leyes, la primera, el 5 de noviembre de 1854, y, la última, el 29 de setiembre de 1861. En esta etapa no hubo congresistas de la Provincia de Buenos Aires, porque ésta estaba separada de la Confederación. Luego de la batalla de Pavón, del 17 de setiembre de 1861, el Congreso se instaló en la ciudad de Buenos Aires, donde comenzó a sesionar el 25 de mayo de 1862, en la sede de la Legislatura provincial de calle Perú 272 y se trasladó en 1864 al edificio de calle Victoria 318 al 330 -hoy Hipólito Yrigoyen (donde desde 1971 tiene su sede la Academia Nacional de Historia, dentro del Edificio que fuera el Banco Hipotecario Nacional)-, y desde el 12 de mayo de 1906 funciona en el actual edificio. Las leyes que sancionó desde que se trasladó a Buenos Aires hasta ahora fueron más de 25.700, pero se las comenzó a numerarla desde la número 1, como si no hubiera existido el Congreso con sede en Paraná. Algunas de estas leyes no siguieron la numeración corrida, como la 240 ½, la 750 ½, la 751 ½, la 755 ½, la 755 ¾, la 1.116 ½, la 12.832 ½ (Ley que tuvo a su vez otro número, el 12.886). El Congreso permaneció hasta ahora en la ciudad de Buenos Aires, salvo el interregno entre el 8 de junio hasta el 21 de setiembre de 1880, que estuvo en Belgrano, que entonces eran un municipio de la provincia de Buenos Aires, distinto a la ciudad de Buenos Aires.
A poco de ser inaugurado el actual edificio del Congreso el presidente José Figueroa Alcorta, disgustado con la mayoría de los legisladores de ambas cámara que no aprobaban el presupuesto, por decreto del 25 de enero de 1908, firmado en acuerdo de ministros, clausuró las sesiones extraordinarias a que estaba convocado el Congreso y retiró todos los asuntos que estaban a su consideración, lo que se le fue comunicado a ambas cámaras, y ante el intento de reunirse las mismas para desconocer lo dispuesto en dicho decreto, el Poder Ejecutivo dio orden al jefe de policía de la Capital, coronel Ramón L. Falcón, de ocupar el edificio del Congreso, con instrucciones de no permitir el ingreso de ningún diputado o senador, lo que se hizo el día 27 de enero de 1908, con la asistencia de cien hombres del cuerpo de bomberos al mando del coronel José Calaza. Esto motivó una querella del senador Manuel Láinez, a quién se le había impedido ingresar al edificio del Congreso, en la que se acusó de desacato al coronel Calaza, la que fue resuelta por el juez federal H. Rodríguez Larreta el 19 de noviembre de 1908 y en su decisión, confirmada luego por la Cámara Federal de la Capital, declaró que ninguna autoridad pública tenía por ley la facultad de ocupar por la fuerza el edificio del Congreso ni impedir a los congresistas ingresar al mismo, que el local estaba sometido a sus autoridades y que ninguna fuerza pública podía instalarse en él, sino a requerimiento de sus autoridades, ni sustraerse en su interior a las órdenes y al control de las autoridades del Congreso.
El Palacio Legislativo, lamentablemente, ha estado muchos años cerrado entre 1930 y 1983, como bien recuerda Carlos María Bidegain, quién contabilizó 23 años, 2 meses y 18 días en que el Congreso estuvo clausurado, por decisión de los gobiernos militares. Es más, Juan José Sebreli recuerda que “Una constante de los golpes militares desde 1930 hasta 1966 fue el intento -nunca logrado- de sustituir el sistema parlamentario por el corporativo; todos ellos tuvieron el mismo carácter fascistizante(...)” y cita como mentores de esta absurda intensión a los ideólogos nacionalistas Leopoldo Lugones y Carlos Ibarguren.
Lamentablemente los presidentes de la República que más influyeron en la vida política argentina del siglo XX, y que lideraron los dos partidos políticos más importantes de nuestra historia: la Unión Cívica Radical y el Partido Peronista, luego llamado Justicialista, no fueron muy respetuosos del Congreso. Recuerda Sebreli que: “Yrigoyen sustituyó el fraude electoral de los conservadores por la intervención a las provincias opositoras; en su primera presidencia hubo veinte intervenciones, quince de ellas por decreto y sin injerencia del Poder Legislativo. Menospreció al Congreso, donde nunca puso un pie, ni siquiera para inaugurar sus sesiones, y se negó a que sus ministros asistieran a las interpelaciones del Poder Legislativo. Durante el último año de su segunda presidencia, el Congreso casi no sesionó.” Durante el gobierno de Juan Domingo Perón, según el mismo autor, “el Congreso carecía de toda autonomía, los parlamentarios oficialistas -que eran mayoría- no hacían sino transmitir las directivas emanadas del Poder Ejecutivo, en algunos casos hasta debían leer discursos preparados por los ministerios. En cuanto a la minoría opositora, su libertad de expresión estaba muy acotada, se cerraban los debates cada vez que iban a intervenir. Las disposiciones legales sobre desacato obligaban a los legisladores radicales a salir del Congreso para huir al Uruguay, y el presidente del bloque radical, Ricardo Balbín, estuvo cerca de un año en prisión. La reforma constitucional de 1949 cercenó aún más los derechos del Legislativo, privándolo de la facultad de interpelar a los ministros.” La reforma electoral que reimplantó el sistema uninominal por circunscripciones, merced al diseño amañado de estas, produjo una drástica reducción de los diputados que por Capital Federal el partido opositor de entonces, la Unión Cívica Radical. De 44 diputados que tenía cuando se renovó la Cámara en 1948/9 contra 111 del Partido Peronista, pasó a tener 14 en 1952/3 -contra 135- y 12, en 1955, contra 139 del oficialismo.
Los líderes que sustituyeron a estos dos políticos carismáticos después de 1983 en la conducción de sus respectivos partidos y que también fueron presidentes, Raúl Ricardo Alfonsín y Carlos Saúl Menem fueron “un avance para la democracia, un signo de la secularización de la vida política, de la muerte de la política como religión y del ocaso de los conductores políticos como apóstoles o profetas mesiánicos.” Sin embargo “(...)tanto en Alfonsín como en Menem subsistían las reminiscencias del pasado; en su fuero interno y en la mejor tradición de la vieja política personalista, los dos desdeñaban a sus respectivos partidos y tendían a gobernar prescindiendo de estos. Ambos los dejaron relegados y abandonados a sus internas feroces y contradicciones insolubles, a las que ellos contribuían con su propio personalismo. Alfonsín se rodeó de los jóvenes de la Junta Coordinadora, resistidos por los miembros más antiguos del partido, y Menem de una corte variopinta y obsecuente, “el entorno menemista”. Los dos procuraron, aunque con más énfasis Menem, dar mayor preponderancia al Poder Ejecutivo y pasar frecuentemente por alto a sus propios representantes parlamentarios, gobernando por decreto o tomando con el mayor sigilo decisiones políticas y, sobre todo, económicas. Alfonsín, con menos audacia que Menem, intentó conformar un Poder Judicial a su gusto nombrando jueces adictos. También tuvo sueños hegemónicos y buscó –sin lograrlo- una reforma constitucional con reelección presidencial.” Ambos firmaron el Pacto Olivos donde se acordó la reforma constitucional de 1994, para la reelección de Menem; el tercer senador y, en la “letra chica”, designación de dos ministros de la Corte Suprema de Justicia, luego de hacer renunciar a otros dos.
Durante el año 2000 el Senado soportó una seria acusación, hecha desde la prensa y que nunca fue resuelta judicialmente, de supuestas coimas a senadores con el propósito de obtener la aprobación de una ley, lo que desembocó en un grave escándalo y la renuncia, aceptada el 11 de octubre, del Vicepresidente de la Nación, Carlos “Chacho” Alvarez.

III. CÁMARA DE DIPUTADOS

Los diputados, según la Constitución de 1853, eran uno por cada veinte mil o fracción que no baje de diez mil habitantes (art.33º), lo que se modificó en la reforma de 1898 por uno cada treinta y tres mil o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos, y se autorizó al Congreso a que por ley ajuste de estas cifras después de cada censo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado. En la reforma de la Constitución de 1949 se estableció la proporción de uno cada cien mil o fracción que no baje de cincuenta mil (art.42). Hoy es de uno por cada 161.000 o fracción que no baje de 80.500, con un mínimo de 5 diputados por distrito. Este mínimo es inconstitucional ya que altera la base de representación establecida en la Constitución. Una doctrina muy autorizada entiende que el mínimo debería ser dos, como estableció la Constitución en la cláusula transitoria, todavía incorporada al texto constitucional, del art. 34º, hoy 46, criterio que, en su momento, siguió también la ley 15.264 de 1959. El proyecto de Alberdi, en cambio, establecía que “(...)ninguna provincia dejará de tener un diputado al menos” (art. 63).
En la Constitución Norteamericana “Los representantes (...) se repartirán entre todos los estados que compongan la Unión, en proporción al número respectivo de sus habitantes, el cual se determinará agregando al número total de personas libres, entre las que se comprende a las que están obligadas al servicio por cierto número de años, y se excluye a los indios que no pagan contribuciones, las tres quintas partes de todas las demás” (Art. I Secc. II 3). Esto último se refería a los esclavos, que serán constitucionalmente liberados por la Enmienda XIIIª de 1865, después de la guerra de secesión. En este país el número de representantes es desde 1911 de 435, con mínimo de uno por estado (Art.I Secc. II 3). Actualmente tienen sólo uno los Estados de Alaska, Dakota del Norte, Dakota del Sur, Montana, Hawaii, Wyoming, Vermont y Delaware.
El artículo 34º asignó a la Capital y a la provincia de Buenos Aires seis diputados a cada uno (en el art. 38 de la reforma de 1860 se unificó en doce para la Provincia de Buenos Aires, ya que por el art. 3 la ciudad dejó de ser capital); seis a Córdoba; cuatro a Corrientes y Santiago del Estero; tres a Tucumán, Salta, Catamarca y Mendoza; y a Santa Fe, San Juan, Entre Ríos, La Rioja, San Luis y Jujuy dos a cada uno (art. 34º). Desde 1854 el número de integrantes de la cámara fueron 38, en 1866 se incorporaron los diputados de provincia de Buenos Aires y el número aumentó a 50, en 1873 subió a 86, a 120 en 1898, a 158 en 1920, descendió a 155 en 1953, volvió a subir a 187 en 1958, a 192 en 1960, en 1973 se aumentó a 243, a 254 en 1983 y 257 a partir de 1992, porque se creó la Provincia de Tierra del Fuego, Malvinas e islas del Atlántico Sur.
Para ser diputados se requiere haber cumplido la edad de veinticinco años (como establecían también la Constitución de 1826 y los proyectos de Alberdi y De Ángelis; la de 1819 exigía 26), y tener cuatro años de ciudadanía (o sea nacionalidad) en ejercicio (art.36º). En la reforma de 1949 se le agregó “(...)los argentinos nativos y diez los naturalizados(...)” (art.43). En la reforma de 1860 se incorporó, la frase: “(...)ser natural de la provincia que lo elija o con dos años de residencia inmediata en ella” (art. 40º). En la de USA se exige a los representantes tener 25 años de edad, 7 de ciudadanía y ser habitante del Estado que lo elige, al tiempo de la elección (Art. I Secc. II 2). De Ángelis requería en su proyecto, también, que tuviera ingresos de “(...)un valor de cinco mil pesos metálicos, o su equivalente en moneda corriente, en bienes raíces, o el ejercicio de alguna profesional liberal, o de una industria u ocupación que honren y no degraden al que la ejerza.” (art. 30).
Duran cuatro años en su mandato, son reelegibles (art.38º) y se renuevan por mitades cada dos años, como en las Constituciones de 1819 (art. VI) y de 1826 (art. 16), pero en la de 1949 se aumentó a seis y con renovación por mitades cada tres años (art.44). En Estados Unidos duran dos, son reelegibles y se renueva toda la Cámara en una misma elección. La Capital Federal tiene diputados, en proporción a la cantidad de sus habitantes, como los demás distritos provinciales, que comenzaron siendo 14 (aunque Buenos Aires estaba separada) en 1853 y hoy son 24. En USA, en cambio su capital, el Distrito de Columbia, Washington, desde su fundación en 1800, nunca eligió representantes, aunque actualmente tiene un delegado, elegido por el pueblo, con mandato por dos años, con voz, pero sin voto, como lo tienen también: las islas Vírgenes, Samoa y Guam. Puerto Rico tiene un comisionado, con voz y sin voto, pero que dura cuatro años.
La Cámara de Diputados está presidida por un Presidente, elegido de entre sus miembros, junto a los Vicepresidentes Primero, Segundo y Tercero, según establece el actual Reglamento, y tiene tres Secretarios, el Parlamentario, el Administrativo y el de Coordinación operativa, y tres Prosecretarios, que no son diputados. La House of Representatives de USA está presidida, en cambio, por un Speaker, como la Cámara de los Comunes del Parlamento inglés, designado también por la Cámara, de entre sus miembros (art. I Secc.II 5), el que nombra a su sustituto cuando está impedido para ejercer su cargo.
El Reglamento crea, además, comisiones asesoras permanentes -que actualmente son 45-; especiales y una de labor parlamentaria, integrada por la Mesa Directiva de la Cámara y los presidentes de los bloques legislativos. Por decisión constitucional (arts. 99 inciso 3 y 100 incisos 12 y 13 de la Constitución modificada en 1994), legislativa o por resoluciones conjunta de ambas cámaras se crearon comisiones bicamerales, como la Bicameral Permanente (hasta ahora no designada ni reglamentada), la Comisión Mixta Revisora de Cuentas, la de control de las privatizaciones, la de Administración de la Biblioteca, entre otras. En USA la Cámara de Representantes tiene en el 107ª. Congreso (año 2001) 19 committee, que a su vez tienen en su seno varios subcommittes.
La forma de elección de los diputados es, según la Constitución, “a simple pluralidad de sufragios” (art. 33º), lo que se interpretó entre 1854 hasta 1912 que se trataba del sistema electoral de lista completa, o sea que cada partido o fracción política presentaba una lista de tantos candidatos como vacantes había en el distrito, y la que obtenía mayor cantidad de votos elegía a todos sus integrantes. En 1912 se dictó la ley 8871, más conocida como Sáenz Peña, que estableció el sistema electoral de voto restringido, por el que cada partido presentaba una cantidad igual a dos tercios de candidatos para las vacantes a cubrir y el que obtenía la mayor cantidad de sufragios elegía a todos sus candidatos y la que obtenía la segunda mayoría se llevaba el resto, con la variante que los electores podía tachar en las boletas electorales a algunos de los candidatos y sustituirlos por otros, incluidos en alguna otra boleta oficializada.
Entre 1902 y 1904 por ley 4161 se adoptó el sistema de voto uninominal y por circunscripciones, el que se volvió a establecer en 1951, según ley 14.032, reformada en 1953 por la 14.292, pero con la variante que los distritos de Capital Federal, Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe se dividían por la cantidad de diputados que tenían que elegir menos uno (luego se lo aumentó a dos), los que eran adjudicado a las minorías que habían tenido mejor votación en las circunscripciones.
En 1958 se volvió a la ley Sáenz Peña, pero desde las elecciones de 1963 se emplea el sistema proporcional D’Hondt, por el que cada lista de partido o alianza electoral presenta candidatos por el número de vacantes que hay que llenar en el distrito, las que se distribuyen proporcionalmente al número de votos obtenidos, a partir de un piso del tres por ciento de los sufragios emitidos válidos, dividiendo los votos de cada lista tantas veces como la cantidad de bancas debe ser cubiertas. Los resultados, de mayor a menor, sirven para asignar los cargos vacantes de cada lista hasta cubrirlos a todos. Esto permitirá saber el número de asientos que corresponden a cada lista. El resultado de la asignación de escaños en la Cámara se puede verificar si se divide la cantidad de votos obtenidos por cada partido por la cifra que sirvió para asignar la última banca en disputa, denominada “cifra común repartidora”, operación que dará la cantidad de diputados que corresponde a cada lista de candidatos. En USA se usa el sistema de voto uninominal, por circunscripciones. El diseño de las circunscripciones ha suscitado conflictos y sentencias judiciales, que han tratado de combatir los dibujos caprichosos de los mismos, para favorecer o perjudicar a alguno de los partidos, práctica que se denomina gerrymanderig, por un gobernador de Massachusetts, Elbridge Gerry, que en el siglo XIX los trazaba en forma de salamandra. En Argentina se dibujaron las circunscripciones de esta forma durante la segunda presidencia de Perón, para disminuir la representación de la UCR.
Aunque no está previsto en la Constitución, en la segunda mitad del siglo XX se estableció por ley que deben elegirse suplentes, además de los titulares de las bancas, que son los que le siguen en orden de lista como titulares de la misma, y, agotada ésta, se continúa con la lista de suplentes, que los partidos o alianzas electorales presentan en las elecciones junto a la de titulares. Los diputados suplentes se incorporan en caso que queden vacante en forma definitiva las bancas (art. 164 del Código Electoral, Ley 19945), pero el artículo 21 del Reglamento Interno autoriza a la Cámara a incorporarlo transitoriamente cuando los titulares tengan licencias, lo que nunca ocurrió hasta ahora. El proyecto De Ángelis decía: “Cada provincia nombrará un diputado suplente para reemplazar a los que, por algún accidente, dejaren su puesto vacío” (art. 27). La Constitución dice que en caso de vacante el Gobierno de Provincia o de la Capital hace proceder a la elección de un nuevo miembro (art. 39º hoy 51), en forma similar a lo que dispone la norteamericana (art. I Secc. II 4).
Las mujeres integran el Congreso en Argentina desde 1952, en que se incorporaron 23 diputadas y 6 senadoras, lo que era el 15% y el 20 % respectivamente de la totalidad de miembros de cada cámara, como consecuencia de la ley de voto femenino que se aprobó en 1947. La ley 24.012 de 1991, reglamentada por el Decreto 1246 del año 2.000, estableció el llamado “cupo femenino”, por el que las listas de candidatos deben tener al menos un treinta por ciento de representante de alguno de los sexos (las mujeres eran entonces sólo el 6% de la Cámara baja). En la reforma de la Constitución 1994 se declaró “la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positiva en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral” (art. 37).
La Cámara de Diputados tiene la iniciativa en el tratamiento y aprobación de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas (art. 40º); igual que en el proyecto de Alberdi (art.65); en la de 1919 la tenía en materia de contribuciones, tasas e impuestos (art. VII) y en la de 1826 en la imposición de contribuciones (art.18). Después de la reforma de 1994 recibe, también, los proyectos de ley que por iniciativa popular se presentan al Congreso (art. 39 de la Constitución reglamentado por ley 24.747) e inicia el trámite para someter a consulta popular vinculante a proyectos de leyes (art. 40).
En nuestro país el Congreso sanciona anualmente la ley de presupuesto, que se elabora según el procedimiento fijado en la ley de Administración Financiera 24.156, vigente desde enero de 1993, y de acuerdo con la ley complementaria de presupuesto 11.672. El Jefe de Gabinete tiene que mandarlo al Congreso el 15 de setiembre de cada año. En Estados Unidos “(...)el Congreso no aprueba una ley de presupuesto(...)” sino que dicta trece resoluciones que “(...)aprueba autorizaciones para gastar” que contienen los presupuestos que financian los programas de las distintas áreas del Gobierno federal. “Cada cámara cuenta con un comité de apropiaciones, cuya creación data de 1865, y un comité de presupuesto creado en 1975. El comité de presupuesto es responsable de preparar la resolución conjunta que fija el gasto máximo para 18 categorías funcionales. Dentro de cada comité de apropiaciones funcionan 13 subcomités para distintas áreas del gasto público.”

IV. SENADO

Los senadores, según la Carta de 1853, eran elegidos por las Legislaturas provinciales a pluralidad de sufragios, y en la Capital Federal, de la misma forma que el Presidente y Vicepresidente de la Confederación (art.42º), o sea por un colegio electoral integrado por una cantidad de electores, votados por el electorado, igual al duplo de senadores y diputados que el distrito mandaba al Congreso. Duraban nueve años y el Cuerpo se renovaba por tercios cada tres años (art. 44º). Eran y son, ahora, reelegibles indefinidamente, El primer Senado, sesionó en la ciudad de Paraná, desde 1854, tuvo veintiséis miembros, porque había sólo trece provincias (la de Buenos Aires estaba separada de la Confederación).
La Constitución de 1826 preveía también dos senadores por cada Provincia y por la Capital, que duraban el mismo tiempo y se renovaban de la misma manera (art. 23), en cambio la de 1819 los senadores por Provincia eran uno y había tres senadores militares con grado que no baje de Coronel Mayor; un Obispo y tres Eclesiásticos; uno por Universidad y el Director del Estado, concluido el tiempo de su gobierno (art. X). El proyecto de Alberdi preveía un Senador “efectivo” y un suplente por provincia (art.54) y el de Pedro de Ángelis preveía dos senadores elegidos por cada legislatura provincial (art.34). La Constitución reformada en 1949 hizo electivos a los senadores, pero redujo su mandato a seis años, con renovación por mitades cada tres (arts.47 y 49). El Estatuto Fundamental de 1972 preveía tres senadores, elegidos en forma directa por el pueblo de las provincias y la Capital Federal, dos correspondían a la lista que obtuviera la mayoría absoluta de los votos emitidos válidos y el primer titular de la lista que siguiere en número de votos (art. 10). Si no se obtenía mayoría absoluta se practicaba una segunda vuelta entre las dos listas más votadas y se adjudicaba el triunfo a la que obtuviera la mayoría absoluta de los votos emitidos válidos (art.11), su mandato duraba cuatro años y eran reelegibles indefinidamente.
Desde la reforma de 1994 la Cámara alta tiene, de nuevo, tres por cada distrito, lo que totaliza setenta y dos miembros -si están todos incorporados-. Desde 2001 son elegidos en forma directa por el cuerpo electoral de los distritos, asignándole dos al partido que obtenga la mayor cantidad de votos y uno al segundo, con mandato por seis años, reelegibles, y renovables por tercios, cada bienio. Desde 1994 hasta el 10 de diciembre de 2001 los tres senadores, y sus suplentes, eran elegidos, dos para la primera mayoría y uno para la segunda, por las Legislaturas de las Provincias y en la Capital Federal por un colegio electoral. Desde 2001 se exige el “cupo femenino”.
En USA los senadores fueron siempre dos por estado y la Capital, donde reside el Gobierno de la Unión, Washington D.C., no tiene ninguno. Originariamente los estados fueron 13, por lo que había 26 senadores, actualmente son 50, por lo que tiene 100 integrantes. Son elegidos en forma directa por el pueblo de los Estados, desde la Enmienda XVIIª de 1913,y antes lo eran por las Legislaturas de los mismos, con mandato de seis años y con renovación cada dos.
Para ser electo Senador, en nuestro país, hay que tener treinta años de edad (como en la Constitución de 1819, art. XI, en cambio la de 1826 exigía treinta y seis años, art. 24), haber sido ciudadano seis años (las Constituciones de 1819, art. XI, y 1826, art. 24, exigían nueve), disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o su equivalente (art. 43º) (la Constitución de 1819 exigía “un fondo de ocho mil pesos, una renta equivalente, o una profesión que lo ponga en estado de ser ventajoso a la sociedad”, en el art. XI, y en la de 1826 “diez mil pesos, o una renta equivalente, o profesión científica, capaz de producirla”, en el art.24). Néstor Pedro Sagües dice que “El monto indicado e1quivaldría a cerca de 3.300 kg. de oro fino (Bidegain), es decir, aproximadamente u$s 3.000 mensuales. La cláusula tiene un sentido oligárquico, muy resistido en su momento (se aprobó en el Congreso Constituyente por una mayoría muy ajustada), (...)” , sin embargo e inexplicablemente no fue suprimida en la reforma de 1994, como lo había hecho la de 1949 (art. 48). En la reforma de 1860 se agregó, ser natural de la provincia que lo elige o con dos años de residencia inmediata en ella (art.47º). La de 1949 requería diez años la ciudadanía en ejercicio para ser Senador (art.48).
El Senado lo preside, como en Estados Unidos, el Vicepresidente de la Confederación, desde la reforma de 1860, de la Nación, que tiene voto sólo en caso de empate (art. 45º) y cuando está impedido de hacerlo por el Presidente Provisional (art. 46º). El Reglamento actual dispone que a este lo sustituye a su vez: el Vicepresidente, el Vicepresidente Primero o el Vicepresidente Segundo del Senado, que son elegidos por el Cuerpo de entre sus miembros todos los años en las sesiones preparatorias. Si faltan también estos senadores lo deben hacer los presidentes de las comisiones asesoras permanentes en el orden previsto en el Reglamento. Este prevee, también, que “(...)En los casos en que la Cámara estuviese presidida por un senador, corresponde que el mismo vote en las cuestiones sometidas a resolución de la Cámara, ejerciendo, en caso de empate de la votación, el derecho de decidir la misma(...)” (art.34), por lo que no encontramos fundamentos a la denuncia penal formulada en contra de Juan Carlos Maqueda, porque votó en la sesión del 30 de mayo de 2002, en particular el artículo 1º la ley 25.602. derogatoria de la ley 20.840 de “subvención económica”, como senador entre los 34 votos que empataron la votación y, luego, como presidente del Senado desempató, ya que su conducta se encuadra en esta disposición reglamentaria, que no le encontramos objeción constitucional.
La Presidencia es asistida por tres Secretarios, el Parlamentario, el Administrativo y el de Coordinación operativa, y cuatro Prosecretarios, todos ellos elegidos por el Cuerpo, pero que no pertenecen al mismo. El Secretario Parlamentario tiene a su cargo, nada menos, que la custodia del texto original de la Constitución sancionada en 1853, que mantiene guardada en su caja fuerte. En USA el Vicepresidente designa a su reemplazante, cuando no puede ejercer el cargo de Presidente Provisional, y está asistido por un Clerk. No se votan senadores ni representantes suplentes. Cuando falta definitivamente un Senador el Gobernador del Estado designa a su reemplazante hasta que el cargo sea cubierto por quién sea elegido por el pueblo.
En su seno también hay bloques parlamentarios y comisiones asesoras permanentes -que hasta el año 2002 eran 47-, especiales –entre las cuales están las investigadoras- y la de Labor Parlamentaria; en el Senado Norteamericano hay comités y subcomités. Los senadores junto a los diputados integran comisiones bicamerales, y ambos participan de organismos interparlamentarios internacionales como: la Unión Parlamentaria, el Parlatino o comisiones interparlamentarias con otros países como ocurre, por ejemplo, con el Congreso de Chile.
Las atribuciones de las comisiones especiales investigadoras se pueden confundir y superponer con las que ejercen los tribunales de justicia para determinar la comisión de delitos, sin embargo, ella tiene que tener por propósito, como bien dice Germán J. Bidart Campos, que el Congreso pueda “ejercer actos que son de su competencia propia a tenor de la constitución.” Ya que “(...)parece aceptable el criterio del juez Warren, de la Corte norteamericana, en el caso Watkins c/ States (1957), en el sentido de que comprende investigaciones relativas a la ejecución de las leyes existentes, de las leyes propuestas o de las posiblemente necesitadas, así como sobre defectos del sistema social, económico o político con el propósito de habilitar al congreso a remediarlos. Pero no se extiende a los asuntos privados de los individuos, ni puede tener por fin castigar a los investigados, interferir en la competencia de otros órganos de poder, examinar el fundamento de las sentencias, o penetrar en los asuntos secretos o confidenciales que, conforme a la constitución, entran en los actos privativos del ejecutivo.”
El Senado iniciaba las reformas de la Constitución (art. 51º), lo que fue suprimido en la reforma de 1860, y autoriza al Presidente para declarar el estado de sitio en caso de ataque exterior (art.49º). Presta acuerdo a la designación que hace el Presidente de la Confederación, de los Magistrados de la Corte Suprema y de los demás tribunales federales inferiores; de los Ministros Plenipotenciarios y Encargados de Negocios, y la provisión de los empleos militares de oficiales superiores de ejército y armada; y por sí sólo en el campo de batalla (art. 83º incisos 5º, 10º y 16º). También en Estados Unidos el presidente necesita del acuerdo del Senado para “(...)nombrar de la misma manera a los embajadores, ministros públicos y cónsules, a los magistrados de la Suprema Corte, y a todos los demás empleados de la Unión que se crearen en virtud de las leyes, cuyos nombramientos no estuvieren determinados de otra manera en esta Constitución. Pero el Congreso puede por medio de una ley, conferir la facultad de nombrarlos empleados subalternos que estime conveniente a sólo el presidente, a los tribunales de justicia, o a los jefes de departamentos.” (Art.II Secc. II 2)
Desde la reforma de 1994, es cámara de origen de la ley convenio de coparticipación federal (art. 75 inciso 2) y de las leyes que tiendan a “Proveen al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciales que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones” (art. 75 inciso 19).
En USA se rompió la prerrogativa exclusiva, que había impuesto el absolutismo, de que los jefes de estados eran los que exclusivamente intervenían en los tratados internacionales cuando se dispuso que: “El presidente, con consulta y aprobación del Senado, tendrá facultad para hacer tratados, siempre que en ellos convengan las dos terceras partes de los senadores presentes, (...) (Art. II Secc. II 2). En la Constitución de 1853 los concluye y firma el Presidente pero el Congreso los aprueba por ley (art. 64º inciso 19º), algunas veces parcialmente o con reservas. Sin embargo, hay tratado ejecutivos –executive agreements- que no son aprobados por el Congreso y la jurisprudencia de la Corte Suprema, al aplicarlos, los ha convalidado (Fallos, 249:620). En la reforma de 1994 se estableció que las provincias pueden “(...)celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional(...)” (art. 124). En Estados Unidos existe lo que se llama el “fast track”, por el cual el Congreso de la Unión aprueba el trámite rápido de tratados internaciones que todavía no han sido negociados, concluidos ni firmados por el Poder Ejecutivo.
También, nuestra Ley Fundamental permite que se aprueben o desechen los concordatos con la Silla Apostólica (art. 64º inciso 19º). La reforma de 1994 suprimió la atribución presidencial de ejercer “(...)los derechos del patronato nacional en la presentación de Obispos para las iglesias catedrales, a propuesta en terna del Senado” y que concede “(...) el pase o retiene los decretos de los Consilios, las Bulas, Breves y Rescriptos del Sumo Pontífice de Roma, con acuerdo de la Suprema Corte; requiriéndose una ley cuando contienen disposiciones generales y permanentes.” (art. 83º inciso 8º y 9º), por lo acordado con la Santa Sede de 1966.
Estas últimas atribuciones exclusivas, en el pensamiento de los constituyentes de Filadelfia, pretendieron hacer del Senado un consejo político, que asesorara al Presidente, de allí quizás la práctica, que en una primera etapa siguió el mismo, de sesionar en forma secreta. Este sigilo se practicó entre nosotros hasta la reforma de 1994 respecto del trámite para prestar acuerdo a los magistrados del Poder Judicial.

V. DISPOSICIONES COMUNES A AMBAS CÁMARAS

En el seno de ambas cámaras, en nuestro país, los diputados y senadores están organizados en bloques, según sus afinidades políticas. En 1895 se reconoció oficiosamente la existencia de los mismos y en 1915 se les dieron oficinas, actualmente están previstos en los reglamentos de las dos cámaras, que exigen como mínimo tres diputados o dos senadores, o menos de esta cantidad si el partido político existiere antes de la elección del legislador.
Ningún miembro del Congreso podrá recibir empleo o comisión del Poder Ejecutivo, sin el previo consentimiento de la Cámara respectiva, excepto empleos de escala (art.61º) -esto estaba en la Constituciones de 1819 (art. XXIX) y de 1926 (art.21)- y los eclesiásticos regulares no pueden ser miembros del Congreso (esto fue suprimido en la reforma de 1949), ni los gobernadores de Provincia por la de su mando (art. 62º). Esta disposición es igual a lo propuesto en el proyecto de Alberdi (art.48).
Cada cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez (art. 53º), y sus decisiones no podían ser revisadas por los jueces por considerarla “cuestión política no judiciable”, lo que varió con el reciente fallo de la Corte Suprema en el caso Bussi. El mismo se suscitó porque el 1º de diciembre de 1999 la Cámara de Diputados se negó a incorporar al diputado Antonio Domingo Bussi, quién había sido gobernador en Tucumán en el último gobierno militar, pero que había sido elegido por cien mil votos en dicha provincia, en las elecciones del 24 de octubre de 1999, a pesar que ni la oficialización de su candidatura, ni el comicio, ni el resultado electoral, ni el diploma que se le expidió fueron impugnados ante la Junta Electoral. El 10 de mayo de 2000 la Cámara le rechazó el diploma “de conformidad al artículo 64 de la Constitución Nacional”, en consonancia con el Dictamen de su Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamento, del 13 de abril de ese año, que “(...) en nombre de la Constitución de la Nación Argentina, en nombre de la justicia universal, en nombre del “nunca más” y en nombre de la propia dignidad de esta Cámara y de sus integrantes, solicitamos a nuestros pares que se rechace el diploma del diputado electo Antonio Domingo Bussi”. En su reemplazo se incorporó posteriormente su hijo Ricardo Argentino Bussi, otro miembro de su partido.
Antonio Domingo Bussi interpuso amparo el que fue rechazado en primera instancia y en la Cámara, por tratarse de una “cuestión política no justiciable”, fundándola ésta en que la “decisión relativa a la integración de uno de los tres órganos esenciales de la estructura del Estado, cuyas competencias excluyentes forman la esencia de la forma republicana de gobierno, encuadra en lo que la doctrina conceptúa como `acto institucional´, es decir un acto que ejecuta directamente una norma constitucional y que, por tanto, es dictado en ejercicio de una actividad reglada o discrecional de los órganos estatales”. “El tema escapa al ámbito del Poder Judicial, ya que encomendarle la decisión de cuestiones como la de autos significa poner en juego la independencia del Poder Legislativo. Las Cámara del Congreso constituyen cuerpos políticos por lo que llama hacia sí el proceso electoral del que depende su propia integración.”
Pero la Corte Suprema de Justicia revocó esta sentencia, por voto unánime, el 11 de octubre de 2001, y con dictamen en igual sentido del Procurador General de la Nación, argumentando que “El actor sostiene que la Cámara de Diputados no tiene competencia para actuar como lo hizo, esto es, que habiendo sido proclamado legislador por las autoridades electorales pertinentes y reuniendo todos los requisitos que la Constitución Nacional exige para ser diputado, sólo corresponde proceder a su incorporación. Esa determinación es una cuestión justiciable. Dicho con otro giro, planteada una causa, no hay otro poder por encima del de esta corte para resolver acerca de la existencia y los límites de las atribuciones constitucionales otorgadas a los departamentos legislativos, judicial y ejecutivo, y del deslinde de atribuciones de éstos entre sí y con respecto a los de las provincias. No admite excepciones, en estos ámbitos el principio reiteradamente sostenido por el tribunal, ya desde 1864, en cuanto a que él “es el intérprete final de la Constitución (“Fallos”, 12:340)(...) uno de los pilares en que se asienta la Constitución Nacional es el principio de la soberanía del pueblo (artículo 1º). Este, en términos de Hamilton, implica que el pueblo debe poder elegir a quien lo gobierne según le plazca (véase la cita en “Powell versus Mc Cormack”, página 547). El actor, elegido por el pueblo en comicios libres, resiste la negativa de la Cámara de Diputados a incorporarlo y ésta invoca la Constitución Nacional para vedarle su ingreso. Este conflicto configura la cuestión justiciable que el a quo desconoció y cuya comprobación impone dejar sin efecto la sentencia recurrida.”
Cada cámara hace su reglamento interno (art.55º), el de Diputados actual rige desde marzo de 1997 y reformó el que regía en 1963, su antecedente remoto fue el de la Legislatura de Buenos Aires de 1822, redactado por Bernardino Rivadavia, Manuel José García y Juan José Paso quienes tuvieron en cuenta “Táctica de las Asambleas Legislativas” de Jeremías Bentham y el “Manual de Jefferson” . Pero la Constitución no prohibe que haya también un “Reglamento General del Congreso”, como el que proyecté y propuse cuando integré la Cámara de Diputados de la Nación, y como existe en otros países. Aquel proyecto regulaba las sesiones del Congreso reunido en Asamblea, su constitución, las sesiones en general, y las especiales, como las que hacían el escrutinio y rectificación de la elección de Presidente y Vicepresidente de la Nación, la toma de juramento al Presidente y Vicepresidente, los casos de acefalía, la sesión conjunta que escucha el mensaje del Presidente de la Nación cuando comienzan las sesiones ordinarias del Congreso y la que acepta los motivos de la dimisión del Presidente y Vicepresidente. Además reglamentaba el juicio político, las comisiones bicamerales, incorporaba en su texto las normas básicas de tramitación de proyectos (contenidos en la ley Olmedo), normas sobre la estructura y redacción de proyectos de ley, comunicaciones y pedidos de informe al Poder Ejecutivo y órganos dependientes del Congreso, como el Registro de personas privadas de libertad y el Defensor del Pueblo.
Con dos tercios de votos las cámaras pueden corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirlo de su seno. Para aceptarle la renuncia basta la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes (art.55º). En aplicación del mismo se apercibió al diputado Luis Saadi el 19 de mayo de 1993; se le aplicaron suspensiones a los diputados H.Cambaresi, el 24 de agosto de 1988 y Eduardo Varela Cid, en la sesión del 18 y 19 de abril de 1995; y se lo excluyó de su seno al diputado Ángel Luque en la del 18 y 19 de abril de 1991.
La de USA también dispone que cada cámara dicta su reglamento interior y puede castigar a sus miembros por mala conducta, y aún expulsarlo con la aprobación de los dos tercios (art. I Secc. V 2). Además dispone llevan actas de las sesiones, las que se publicarán, con excepción de las que exijan reserva y en las mismas se harán constar los votos de sus miembros si una quinta parte de los presentes lo exige (art. I Secc. V 3).
En el Congreso Argentino se han dictado un centenar leyes secretas, la primera es la 2802 de 1891, sin que la Constitución lo autorice, y cuando fui diputado presenté un proyecto para reglamentar el alcance y publicar este tipo de leyes.
Para sesionar las cámaras necesitan el quórum de la mayoría absoluta de sus miembros, pero un número menor podrá compeler a los miembros ausentes, a que concurran a las sesiones (art.53º). Las decisiones se aprueban por el voto de la mayoría absoluta de los presentes, o sea más de la mitad, lo que no es igual a la mitad más uno -como establecían los reglamentos de ambas cámaras hasta 1997- felizmente ahora corregidos. La Constitución, algunas leyes y los reglamentos exigen, en algunos casos, mayorías especiales para el quórum o para votar. Con la reforma de 1994 los casos de quórum y mayorías especiales se han aumentado considerable e innecesariamente, lo que ha creado un verdadero galimatías respecto de este tema. En el Congreso de USA no hace falta un número determinado para sesionar aunque sí para votar, en Argentina para continuar una sesión que pasó a cuarto intermedio no hace falta quórum, salvo que alguien mocione que se lo verifique o que se vote.
El artículo 60º dispone: “Cada una de las Cámaras puede haber venir a su sala a los Ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes.” Este artículo prevee lo que en términos reglamentarios se denomina “interpelaciones”, instituto que ha caído en desuso en las últimas décadas en nuestras cámaras, y que tiene por antecedente en el artículo XXX de la Constitución de 1819 y el 39 de la de 1826. En la reforma de 1949 fue sustituido por otro que rezaba: “Cada una de las cámaras puede solicitar al Poder Ejecutivo los informes que estime conveniente respecto a las cuestiones de competencia de dichas Cámaras. El Poder Ejecutivo podrá optar entre contestar el informe por escrito, hacerlo personalmente su titular, o enviar a uno de sus ministros para que informe verbalmente.” Los Ministros del Poder Ejecutivo pueden asistir a las sesiones de cualquiera de las cámaras y hacer uso de la palabra, pero no pueden votar (art.89º).. Deben, además, contestar los pedidos por informes que por escrito aprueben y soliciten las cámaras, lo que no siempre ocurre, por ello cuando fui diputado presenté un proyecto, que el Congreso aprobó como ley 24.157, donde se reglamentaban estos pedidos de informes, la que fue vetada por el Presidente Carlos Saúl Menem.
El Jefe de Gabinete de Ministros, creado en la reforma de 1994, debe asistir todos los meses a una y otra cámara y rendir un informe de la marcha del gobierno y sobre lo que se lo interrogue. Las cámaras pueden aprobar un voto de censura y obligarlo a renunciar. Los Ministros del Poder Ejecutivo tienen que mandar una memoria detallada anual, después de la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, acerca del estado de la Nación, en lo relativo a los negocios de sus respectivos departamentos (art.87º), lo que casi nunca ocurre.
Los eclesiásticos regulares no pueden ser miembros del Congreso, ni los Gobernadores de Provincia pr. la de su mando.” (art. 62º) Este texto proviene del proyecto de Alberdi (art. 48) e inexplicablemente no fue suprimido, en lo referido a “los eclesiáticos regulares”, ante su evidente obsolescencia, en la reforma de 1994, como ya lo hizo la de 1949.
“Los servicios de los Senadores y Diputados son remunerados (como decía el art. 22 y 30 de la Constitución de 1826, el 43 del Proyecto de Alberdi; y el 31 del proyecto De Ángelis usa la expresión “indemnización” en vez de remuneración) por el Tesoro de la Confederación con una dotación que señalará la ley” (art. 63º). Una cláusula similar hay en la Constitución de USA (Art. I Secc. VI 1).

VI. PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN Y SANCION DE LAS LEYES

Los proyectos de ley pueden ser presentados por los diputados o los senadores en sus respectivas cámaras o por el Poder Ejecutivo (art. 65º), a través de un mensaje, lo que viene del proyecto de Gorostiaga (art. 34). Después de la reforma de 1994, se admitió que los proyectos que ingresaran por iniciativa popular a la Cámara de Diputados (art. 39), con la firma de al menos el 1,5 por ciento de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral, en al menos seis distritos, si el proyecto no se refiere a un problema local (ley 25.432). El Estatuto Fundamental de 1972 disponía que las leyes de presupuesto y de ministerios eran de iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo (art. 68). Con la reforma de 1994 la Constitución dispone que el Jefe de Gabinete de Ministros debe “Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo” (art. 100 inciso 6), sin afirmar que se trata de una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo. El Estatuto Fundamental de 1972 preveía también que el Poder Ejecutivo podía mandar al Congreso proyectos de urgente tratamiento, o imprimirle dicho trámite a los ya enviados, que debía ser tratados en cada cámara en el plazo de 30 días, 60 si se trataba de la ley de presupuesto, y se consideraba aprobado si se vencía el plazo sin que hubiera sido desechado (art. 69). Felizmente la reforma de 1994 dispuso que “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.” (art. 82), ya que la posibilidad de que haya decisiones tácita del Congreso se contradice con el principio de democracia representativa.
Los proyectos de leyes se aprueban para su sanción por ambas cámaras del Congreso reunidas por separado, y pasan al Poder Ejecutivo para su promulgación, expresa o tácita (pasados “diez días útiles”, art.67º), y su publicación en el Boletín Oficial; o para ser observadas o vetadas. Si alguna lo rechaza se archiva y no puede volver a tratarse en ese año, discutiéndose si se trata de año parlamentario o calendario, yo me inclino por esto último (art. 68º). Pero si en la cámara revisora había correcciones o enmiendas volvía a la de origen y si esta insistía con la redacción aprobada la primer vez, volvía a la cámara revisora. Si esta, a su vez, insistía con su redacción, volvía por última vez a la de origen para la decisión definitiva. En estas dos últimas aprobaciones hacía falta el voto de los dos tercios de los miembros. Este complejo mecanismo, que permitía que el proyecto de ley pase, para su sanción en el Congreso, hasta cinco veces, por cada cámara -tres en la de origen y dos a la revisora- antes de ser enviada al Poder Ejecutivo (arts. 66º al 69º, que son casi idénticos a los artículos 35 al 39 del proyecto de Gorostiaga); fue reducido en la reforma de 1994 a sólo tres oportunidades, para que las cámaras se expidan, dos en la de origen y una en la revisora (art. 81). Esta reforma autorizó a las cámaras a que luego de aprobado el proyecto en general pueda delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La cámara puede, por igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de sus miembros (art.79). Esta delegación, sin limitarla al tratamiento en particular, fue también prevista en el Estatuto Fundamental de 1972 (art. 69)
En caso de observación o veto del Poder Ejecutivo, que algunas veces se instrumenta por mensaje y en otros por decreto, el proyecto vuelve a la cámara de origen, la que se convierte ley si ambas cámaras insisten sucesivamente con dos tercios de votos, y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación (art. 69º). La reforma de 1994 autorizó en caso de observación parcial del Poder Ejecutivo, la promulgación de la parte no vetada “si tiene autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso” (art. 80).
En Estados Unidos, este procedimiento es distinto, ya que existen conferencias, donde integrantes de ambas cámaras concilian posturas distintas para aprobar y sancionar las normas. La Constitución dice “Todo proyecto que hubiere sido aprobado por la Cámara de Representantes y el Senado, antes de que pase a ser ley, será enviado al presidente de los Estados Unidos. Si lo aprueba, lo firmará, pero si no, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen con sus observaciones, la que las hará constar en sus actas, y procederá de nuevo a discutirlo. Si después de esta nueva discusión, dos tercios de esa Cámara convinieren en aprobarlo, se remitirá juramente con las observaciones a la otra Cámara, la que a su vez volverá a discutirlo, y si resultare aprobado con los dos tercios de ella, pasará a ser ley(...)” (art. I Secc. VI 2). La votación será nominal, se hará constar en actas y el presidente la promulga expresa, o tácitamente si no lo observa en diez días (exceptuando los domingos). “Todo acuerdo, resolución o votación que requiera la concurrencia del Senado y la Cámara de Representantes (salvo en las cuestiones sobre receso) se presentará al presidente de los Estados Unidos, y no tendrá efecto hasta que él lo apruebe. Si lo desechare será necesaria la aprobación de los dos tercios del Senado y de la Cámara de Representantes, según las reglas y límites para los proyectos de ley.” (art. I Secc. VI 3)
En Argentina entiendo con Bidart Campos que la promulgación, u observación del Poder Ejecutivo sólo cabe cuando en sentido estricto se trata de una ley, en sentido “material”, y no cuando el Congreso dicte resoluciones, apruebe comunicaciones, decretos, haga declaraciones o decida por ley “formal” ejercer facultades, que no son estrictamente de naturaleza legislativa, como por ejemplo cuando: declara la necesidad de la reforma constitucional, cuando aprueba un tratado internacional o autoriza su denuncia, cuando dicta o reforma los reglamentos de las cámaras, cuando designa o presta acuerdo a una designación, etcétera. Néstor Pedro Sagüés admite el veto de las leyes que aprueban tratados internacionales .
Las leyes, en sentido material o formal, que dicta el Congreso pueden ser: constitucionales; generales; especiales; comunes o códigos; federales; de organización y base; leyes convenios; declarativas: de la Capital Federal, de la necesidad de la reforma constitucional, de guerra y del estado de sitio; de aprobación o denuncia de tratados internacionales; que instrumentan actos de gobierno o administrativos; que se aprueban en consultas populares, de necesidad y urgencia; “ómnibus”; delegadas; “en blanco”; secretas o aprobadas por el Congreso reunido en asamblea.
La ley 2417 de 1890, más conocida como ley Olmedo en homenaje al diputado J.M. Olmedo que la proyectó, modificada por la 3721, la 13.640, y la 23.821, establece el plazo de dos años de caducidad de los proyectos presentados en ambas cámaras, para hacerlo coincidir con el tiempo de su renovación parcial de las mismas, pero cuando estos fueren aprobados por una cámara y requieren la aprobación de la otra se extienden un año más. No tiene plazo de caducidad los proyectos de códigos, los ratificatorios de tratados con naciones extranjeras, las disposiciones generales a los proyectos del Poder Ejecutivo sobre provisión de fondos para atender créditos contra la Nación y los reclamos de particulares de igual carácter.
“En la sanción de las leyes se usará de esta la fórmula: El Senado y la Cámara de Diputados de la Confederación (en 1860 se cambió por Nación, art. 73º) Argentina, reunidos en Congreso, &ª (esta abreviatura que significaba etcétera fue sustituida por “...” en la reforma de 1994, art. 84, en la de 1949 fue suprimida, art.74) decretan o sancionan con fuerza de ley.” (art. 70º) La expresión “reunidos en Congreso” no debe entenderse como sesión conjunta ya que el trámite, como expresan los anteriores artículos, se desarrolla en sesiones separadas.

VII. SESIONES DEL CONGRESO

El Congreso tiene períodos de sesiones: preparatorias, ordinarias, extraordinarias y de prórroga, y funciona; y sesiones preparatorias, de tablas, especiales y secretas.
El Presidente de la Nación hace la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, reunido en asamblea en el Senado (art.83º inciso 11º), aunque en la práctica lo hace en Diputados por razones de espacio, hasta 1994 era el primero de mayo, cuando asistía, y después de la reforma de ese año, el primero de marzo, y dando cuenta sobre el Estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución y haciendo recomendaciones sobre las medidas necesarias y convenientes.
Las sesiones ordinarias del Congreso duraban desde el primero de mayo hasta el treinta de setiembre de cada año (art. 52º y 83º inciso 11º), y después de la reforma de 1994 desde el 1º de marzo al 30 de noviembre. La fecha de inicio no siempre fue respetada, así en 1854 las sesiones anuales comenzaron el 22 de octubre; en 1855, el 25 de mayo; en 1856, el 18 de mayo; en 1857, el 25 de mayo; en 1858, el 20 de mayo; en 1859, el 15 de mayo; en 1860, el 17 de mayo; en 1861, el 12 de mayo; en 1862, el 25 de mayo; en 1863, el 5 de mayo; en 1854, el 12 de mayo. En 1865 comienza el 1º de mayo, pero el año siguiente se inaugura el 6 de mayo; en 1867, el 2 de junio; en 1868, el 18 de mayo. Siguen fechas distintas del mes de mayo durante los años posteriores hasta que en 1899 comienza el 1º de mayo; en 1901 se vuelve a quebrar la norma constitucional, hasta el 1º de mayo de 1905; en 1906 se inaugura el 12 de mayo. No se retorna a la fecha constitucional hasta la presidencia de Juan Domingo Perón, práctica que se continuó haciendo hasta ahora.
Hay también sesiones preparatorias, donde se incorporan los electos, se elige la Mesa Directiva de las cámaras y se aprueban los días de tablas en que sesionarán las mismas y su fecha de inicio y desarrollo está establecido en el reglamento de cada cámara, no en la Constitución. Actualmente en el Senado la primera sesión preparatoria tiene lugar el 24 de febrero de cada año o el día inmediato hábil anterior en caso que fuera feriado, a fin de designar autoridades y fijar los días y horas de sesiones de tabla, los que podrán ser alterados (art. 1 de su Reglamento) y el 29 de noviembre de cada año de renovación de la Cámara, o el día inmediato hábil anterior si fuera feriado, se reunirá el Senado para incorporar a los senadores electos que hubiesen presentado diploma otorgado por la autoridad competente y para expedirse sobre los diplomas de los electos como suplentes (art. 2 de su Reglamento Interno).
Las sesiones extraordinarias o de prórroga las convoca el Presidente de la Nación, y se discute si pueden las cámaras por sí prorrogar sus sesiones (art. 52º y 83º inciso 12º). Las de prórroga las dispone en la práctica el Presidente, aunque durante la crisis de diciembre de 2.001 el Senado decidió autoprorrogar sus sesiones, lo que luego fue dispuesto también por el Ejecutivo. En las extraordinarias el Presidente fija el temario, en las de prórroga las cámaras actúan con las mismas atribuciones que en las sesiones ordinarias.
La regla es que la Congreso sesiona con sus cámaras separada y simultáneamente, no pudiendo ninguna de ella suspenderlas por más de tres días sin el consentimiento de la otra (art. 54º), disposición similar hay en la Constitución Norteamericana, que exige además que no pueden reunirse en otro lugar que aquel en que las dos estén instaladas (art. I Secc. V 4). Pero la Constitución o las leyes preveen la reunión del Congreso en asamblea, en los siguientes casos:
1. Cuando se hace la apertura de las sesiones del Congreso con la presencia del Presidente
de la Confederación (art. 83º inciso 11º);
2. Para hacer el escrutinio de la elección del Presidente y Vicepresidente de la
Confederación, y su proclamación (art. 79º) y en caso de no haber alcanzado la mayoría absoluta ninguno de los candidatos el Congreso reunidos en asamblea elige entre las dos personas más votadas (art.80º), después que la reforma constitucional de 1994, que abolió los colegios electorales y estableció la elección directa y por doble vuelta, se modificó el Código Electoral Nacional (art. 120, ley 19.945 reformada por la 24.444) y se estableció que el Congreso reunido en asamblea suma los sufragios los emitidos por el electorado de los distritos y proclama la fórmula electa, o convoca a segunda vuelta si los porcentajes exigido por la Constitución así lo exigen;
2. 3. Para tomar juramento al asumir el cargo de Presidente o Vicepresidente (art. 77º).
4. Para admitir o desechar los motivos de la renuncia del Presidente y Vicepresidente y
declarar el caso de proceder a nueva elección (art. 64º inciso 18º). Respecto de lo primero el Congreso rechazó las renuncias del Vicepresidente Marcos Paz el 6 de junio1866, de Presidente Nicolás Avellaneda el 13 de agosto de 1880 y el 24 de agosto de 1940 del Presidente Roberto Ortiz, pensamos nosotros que contrariando a la Ley Fundamental que lo faculta sólo a desechar los motivos, pero no a la renuncia. Además cuando se le aceptó la renuncia al Vicepresidente Carlos “Chaco” Alvarez, el 11 de octubre de 2.000, se lo hizo en sesión separada de las cámaras y no en asamblea, como entendemos hubiera sido lo correcto constitucionalmente.
5. En caso de acefalía por estar impedidos en forma definitiva para el ejercicio del cargo el Presidente y Vicepresidente debe convocar al Congreso para que reunido en Asamblea designe al funcionario publico que ejercerá el Poder Ejecutivo hasta que un nuevo Presidente sea electo (art. 72º y ley 20.972 de 1975);
6. En muy pocos casos ante un hecho político muy importante el Presidente de la Nación compareció ante el Congreso reunido en asamblea, en fecha distinta al inicio de las sesiones ordinarias. En 1973 lo hizo Cámpora para presentar el pacto económico social entre CGT y CGE y en 1987 Alfonsín luego del levantamiento de los “carapintada”. En Estados Unidos el presidente George Washington lo hizo una vez pero sólo ante el Senado.
7. También el Congreso ha recibido y escuchado a personalidades internacionales.
En el primero y en estos dos últimos casos no hace falta quórum.
El Congreso reunido en Asamblea dictó en 1868 la ley 240 ½, que no es propiamente una
ley, ya que no cumplió con los pasos y procedimiento previsto en los artículos 65º y siguientes de la Constitución y porque no fue promulgada por el Poder Ejecutivo, sino una resolución del Congreso reunido en asamblea, que reglamentó el escrutinio de la elección de presidente y vicepresidente de la Nación cuando estos eran elegidos por colegios electorales. También, en la sesión conjunta de ambas cámaras del 19 y 20 de diciembre de 2001, que aceptó la renuncia del Presidente Fernando de la Rúa y designó en su lugar al gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, modificó el Código Nacional Electoral, ley 19.945, sin respetar el procedimiento para sanción de las leyes fijado en la Constitución, y convocó a elecciones por ley de lemas, algo que luego no se llevó a cabo.

VIII. JUICIO POLÍTICO

El juicio político procedía –para la Carta de 1853- por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos, violación de la Constitución u otros que merezcan penas infamantes o de muerte (art. 41º), causales sustituidas en la reforma de 1860 por las de mal desempeño, delitos en el ejercicio de sus funciones o crímenes comunes (art.45º), en contra del Presidente, Vicepresidente y Ministros del Poder Ejecutivo; a los jueces del Poder Judicial de la Nación, miembros de ambas Cámaras y Gobernadores de Provincia (art.41º). Estos dos últimos fueron eliminados en la reforma de 1860 (art. 45º); en la de 1994 se le agregó al Jefe de Gabinete de Ministros, y se les restó a los jueces inferiores del Poder Judicial, que en adelante serían juzgados por el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados (art.53 y 115).
La denuncia que inicia este procedimiento, o el proyecto de algún diputado que la contiene, se presenta ante la Cámara de Diputados, quién lo gira para su trámite a la Comisión de Juicio Político, siguiendo los pasos previsto en el reglamento de la misma y respetando el derecho de defensa del denunciado, la que concluye el mismo con un dictamen dirigido al presidente de la Cámara. Si en el mismo se solicita al plenario la formación de causa del imputado y la Cámara lo aprueba, con dos tercios de los votos de los presentes, se hace la acusación, mediante una comisión integrada por diputados, ante el Senado (art. 41º). Los senadores deben prestar juramento para juzgar a estos altos funcionarios (art. 47º), y lo harán siguiendo los pasos procesales que fija el reglamento que existe en este Cuerpo. Por dos tercios de votos de los presentes, pueden destituir y hasta declarar incapaces de ejercer cargos de honor, de confianza o a sueldo en la Confederación, y el condenado quedará no obstante, sujeto a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios (art.48º). Cuando el juzgado sea el Presidente el Senado será presidido por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia (art. 47º).
En nuestro país a ningún presidente, vicepresidente, jefe de gabinete, ni ministro del Poder Ejecutivo la Cámara de Diputados le formó causa para acusarlo ante el Senado, por el procedimiento del juicio político, los acusados fueron siempre jueces.
En la Constitución de Estado Unidos la Cámara de Representantes tiene exclusivamente la facultad de iniciar causas por delitos oficiales (Power of impeachment) (art. I Secc.II 5). “Sólo al Senado incumbe la facultad de juzgar por responsabilidades oficiales (to try all impeachments), y cuando se reuniere con este objeto, los senadores prestarán un juramento o promesa. Si se tratare de juzgar al presidente de los Estados Unidos, presidirá el Senado el presidente de la Suprema Corte, y nadie será condenado sino por el voto de dos terceras partes de los miembros presentes.(...) la sentencia condenatoria no podrá exceder de la destitución del empleo o inhabilitación para poder obtener y desempeñar cargo alguno honorífico, concejil o lucrativo de la Federación, pero la parte convicta quedará, no obstante, sujeta a ser acusada, juzgada, sentenciada y castigada con arreglo a derecho” (art. I Secc. III 6 y 7). En el país del norte fueron acusados los presidentes Andrew Johnson en 1868 y, recientemente, William “Bill” Jefferson Clinton, pero las mismas fueron rechazadas por el Senado. También lo fue Richard Nixon, pero este renunció a su cargo el 9 de agosto de 1974, antes que votara el Senado.

IX. PRIVILEGIOS

La Constitución de 1853 establece para los legisladores los siguientes privilegios, prerrogativas o inmunidades: “Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador” (art. 57º). “Ningún Senador o Diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra aflictiva, de lo que se dará cuenta as la Cámara respectiva con la información sumaria del hecho” (art. 58º). “Cuando se forme querella por escrito ante la justicia ordinaria contra cualquier Senador o Diputado, por delito que no sea de los expresados en el artículo 41º, examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá cada Cámara, con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su juzgamiento.” (art. 59º).
Estos artículos, que nunca se modificaron, han sido recientemente reglamentado por la ley 25.320 que dispone que “Cuando, por parte de juez nacional, provincial o de la ciudad Autónoma de Buenos Aires, se abra una causa penal en la que se impute la comisión de un delito a un legislador, funcionario o magistrado sujeto a desafuero, remoción o juicio político, el tribunal competente seguirá adelante con el procedimiento judicial hasta su total conclusión. El llamado a indagatoria no se considera medida restrictiva de la libertad pero en el caso de que el legislador, funcionario o magistrado no concurriera a prestarla el tribunal deberá solicitar su desafuero, remoción o juicio político. En el caso de dictarse alguna medida que vulnera la inmunidad de arresto, la misma no se hará efectiva hasta tanto le legislador, funcionario o magistrado sujeto a desafuero, remoción o juicio político no sea separado de su cargo. Sin perjuicio de ello el proceso podrá seguir adelante hasta su total conclusión. El tribunal, solicitará al órgano que corresponda el desafuero, remoción o juicio político, según sea el caso, acompañando el pedido las copias de las actuaciones labradas expresando las razones que justifiquen la medida. No será obstáculo para que el legislador, funcionario o magistrado a quien se le imputare la comisión de un delito por el que se está instruyendo causa tenga derecho, aun cuando no hubiere sido indagado, a presentarse al tribunal, aclarando los hechos e indicando las pruebas que, a su juicio, puedan serle útiles. No se podrá ordenar el allanamiento del domicilio particular o de las oficinas de los legisladores ni la intercepción de su correspondencia o comunicaciones telefónicas sin la autorización de la respectiva cámara” (art.1º). La norma ha ido demasiado lejos y es, además, vaga cuando dice que el proceso podrá seguir adelante hasta su total conclusión, sin que se haya producido el desafuero. ¿Se refiere acaso al dictado de la sentencia o a una instancia procesal anterior a la misma?
El artículo 2º dice que “La solicitud de desafuero deberá ser girada de manera inmediata a la comisión de asuntos Constitucionales de la Cámara correspondiente, la que deberá emitir dictamen, en un plazo de 60 días. La Cámara deberá tratar la causa, dentro de los 180 días de ingresada, aún cuando no exista dictamen de comisión.”. La norma no indica cual es el efecto del incumplimiento de estos plazos. El 3º expresa: “Si un legislador hubiera sido detenido en virtud de lo dispuesto por el artículo 69 (en la Constitución de 1853 era el 58º) de la Constitución Nacional, el tribunal pondrá inmediatamente en conocimiento del hecho al cuerpo legislativo correspondiente, quién decidirá por los dos tercios de los votos, en sesión que deberá realizarse dentro de los 10 días, si procede el desafuero. En este caso se actuará conforme al artículo 70 de la Constitución Nacional. Para el caso de denegar la Cámara el desafuero, el juez dispondrá la inmediata libertad del legislador”. El artículo 4º dice: “Si fuera denegado el desafuero, la suspensión o remoción solicitadas, el tribunal declarará por auto que no puede proceder a la detención o mantenerla, continuando la causa según su estado. En cualquier caso regirá la suspensión del curso de la prescripción prevista en el artículo 67 del Código Penal”. Por último, regla que “En el caso del artículo 68 (en el Texto de 1853 era 57º) de la Constitución Nacional, se procederá al rechazo in límine de cualquier pedido de desafuero” (art. 5º).
En la Constitución de USA los legisladores “Exceptuando los casos de traición, delito grave o perturbación de la tranquilidad pública, tendrán en todos los demás el privilegio de no ser arrestados durante el período de las sesiones a que asistieren, o en su viaje con motivo de ellas. Fuera de las mismas Cámaras no podrán ser autoritariamente cuestionados por ninguno de sus discursos, o de los debates en que hubieren tomado parte.” (art. I Secc. VI 1).
La Constitución de 1819 disponía que: “Los Senadores y Representantes no serán arrestados ni procesados durante su asistencia a la Legislatura, y mientras van y vuelven de ella: excepto el caso de ser sorprendidos in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamia, u otra aflictiva, de lo que se dará cuenta a la sala respectiva con la sumaria información del hecho.” (art. XXVI). Además, “Los Senadores y Representantes por sus opiniones, discursos o debates en una u otra sala no podrán ser molestados en ningún lugar; pero cada sala podrá castigar a sus miembros por desordenes de conducta, y con la concurrencia de las dos terceras partes expeler a cualquiera de su seno” (art. XXVII). El artículo XXVIII disponía: “En el caso que expresa el artículo XXVI, o cuando se forma querella por escrito contra cualquier Senador o Representante por delitos que no sean del privativo conocimiento del Senado: examinado el mérito del sumario en juicio público podrá cada sala con dos tercios de votos separar al acusado de su seno y ponerlo a disposición del Supremo Tribunal de justicia para su juzgamiento.”
La Constitución de 1826 decía que “Los senadores y representantes jamás serán responsables por sus opiniones, discursos o debates.” (art. 35). “Tampoco serán arrestados por ninguna otra autoridad durante su asistencia a la legislatura, y mientras vayan, y vuelvan de ella; excepto el caso de ser sorprendidos in fraganti en la ejecución de algún crimen, que merezca pena de muerte, infamia, u otra aflictiva, de lo que se dará cuenta a la sala respectiva con la información sumaria del hecho.” (art. 36). “Cuando se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias contra cualquier senador, o representante, por delito, que no sea de los expresados en el artículo 19, examinado el mérito del sumario en juicio público, podrá cada sala, con dos tercios de votos, suspender en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del tribunal competente para su juzgamiento.” (Art. 37).
El proyecto de Alberdi decía que “El orador es inviolable, la tribuna es libre: ninguno de los miembros del congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandado de legislador.” (art. 41) y “Sólo puede ser arrestados por delitos contra la constitución.” (art. 42).
En el proyecto de De Ángelis no se reconocían privilegios a los congresistas.

X. ATRIBUCIONES

El Congreso, como todo parlamento, tiene que cumplir roles que en otra oportunidad hemos señalado como esenciales a su alta función como son la: de ejercer el poder constituyente, aunque más no sea en una primera etapa; de legislar; de controlar; de establecer cargas y otorgar beneficios; de aprobar tratados internacionales o actos de gobierno; intervenir en la designación, renuncia o remoción de funcionarios; investigar, encuestar e inspeccionar; ser caja de resonancia de la opinión pública; representar y participar; procurar; mediar y concertar; debatir; ser residencia de la “clase” política; educar; hacer actos protocolares; velar por la ética pública y ser la imagen de la democracia.
La atribución más importante que la Ley Fundamental le asigna al Congreso es la constituyente( y no preconstituyente, como dicen algunos autores), en su primera etapa, según lo que establece el artículo 30º: “La Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes, pasado diez años desde el día qe. la juren los Pueblos. La necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuará sino por una Convención convocada al efecto.” La reforma de 1860 suprimió el requisito de los diez años. El artículo tiene por antecedentes los artículos CXXX al CXXXIV de la Constitución de 1819 y 182 al 186 de la Constitución de 1826, y especialmente en el proyecto de Alberdi que decía: “Artículo 37: La Constitución es suceptible de reformarse en todas sus partes; pero ninguna reforma se admitirá en el espacio de 10 años. Artículo 38: La necesidad de la reforma es declarada por el congreso permanente; pero sólo se efectúa por un congreso o convención convocado al efecto.” Por la reforma de 1994 se autorizó al Congreso a declarar de jerarquía constitucional a los tratados y convenciones sobre derechos humanos, lo que implica, también, ejercicio del poder constituyente (art. 75 inc. 22).
El artículo 64º de la Constitución de 1853 decía que: “Corresponde al Congreso:
1º. Legislar sobre las Aduanas exteriores, y establecer los derechos de importación y exportación q. han de satisfacerse en ella.” En la reforma de 1860 este texto fue reemplazado por el siguiente: “ Legislar sobre la Aduanas exteriores y establecer los derechos de importación, los cuales así como las avaluaciones sobre que recaigan serán uniformes en toda la Nación; bien entendido, que esta, así como las demás contribuciones Nacionales, podrán ser satisfechas en la moneda que fuese corriente en las Provincias respectivas por su justo equivalente. Establecer igualmente los derechos de esportación hasta mil ochocientos sesenta y seis, en cuya fecha cesarán como impuesto Nacional, no pudiendo serlo Provincial.” La reforma de 1866 suprimió “hasta mil novecientos sesenta y seis, en cuya fecha cesarán como impuesto nacional, no pudiendo serlo provincial.”
Luego continuaba el artículo 64º: “2º. Imponer contribuciones directas, pr. tiempo determinado y, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Confederación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.” La Constitución de USA dispone en la Sección VIII (que equivalente a nuestro artículo 64º), del artículo I, que “El Congreso tendrá facultades: 1. Para establecer y recaudar contribuciones, derechos, impuestos y sisas (taxes, duties, imposts, and excises) a fin de pagar las deudas y proveer a la defensa común y bien general de los Estados Unidos. Más todos los derechos, impuestos y sisas serán uniformes en todos los Estados Unidos.”
El inciso 3º de artículo 64º establecía: “Contraer empréstitos de dinero sobre el crédito de la Confederación.”; el 2. de USA “Contraer empréstitos sobre el crédito de los Estados Unidos; y el 47 de la Constitución de 1826: “Ordenar los empréstitos que hayan de negociarse sobre los fondos del Estado”.
Continuaba el artículo 64º:“4º. Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional.
5º. Establecer y reglamentar un Banco Nacional en la Capital y sus sucursales en las Provincias, con facultad de emitir moneda.
6º. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Confederación.
7º. Fijar anualmente conforme el presupuesto de gastos de administración de la Confederación, y aprobar o desechar la cuenta de inversión.” La de 1826 decía: “Fijar cada año los gastos generales, con presencia de los presupuestos presentados por el gobierno.”(art.44) y “Recibir anualmente la cuenta de inversión de los fondos públicos, examinarla, y aprobarlas.” (art. 45)
Seguía el artículo 64º: “8º. Acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Provincias cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.
9º. Reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos q. considere convenientes, y crear y suprimir Aduanas.” En la reforma de 1860 se agregó: “sin que puedan suprimirse las aduanas exteriores, que existan en cada Provincia, al tiempo de su incorporación.”
Decía el inciso: “10º. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar un sistema uniforme de pesos y medidas pª. toda la Confederación. El 5. de la Sección VIII de USA dice: “Acuñar monedas, determinar el valor de ésta y de las extranjeras y fijar las pesas y medidas.” La de 1826 “Fijar la ley, valor, peso y tipo de la moneda.” (art. 48)
Imponía el inciso “11º. Dictar los códigos civil, comercial, penal, y de minería(...)” lo que marca una de las diferencias fundamentales con la Constitución de Filadelfia ya que la legislación de fondo, que es a lo que se refiere cuando habla de los códigos, en Estados Unidos es atribución de los Estados que integran la Unión. La reforma de 1860 agregó después de enumerar los códigos “(...), sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los Tribunales Federales o Provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones;(...)” (art. 67º). La de 1957 agregó, a su vez, al código “(...)del Trabajo y la Seguridad Social”. La de 1994 después de enumerar los códigos agregó “en cuerpos unificados o separados” (art. 75 inciso 12). La reforma de 1949 a los cuatro códigos de la Constitución de 1853 le agregó los: “(...)Aeronáutico, Sanitario y de Derecho Social” (art.68 inciso 11).
El inciso 11º continuaba diciendo: “(...) y especialmente leyes pª. toda la Confederación, sobre ciudadanía y naturalización, sobre bancarrotas, sobre falsificación de la moneda corriente y documentos públicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados.” La reforma de 1860 interpoló después de la palabra ciudadanía “con sujeción al principios de la ciudadanía natural”. La Constitución de USA estableció: “4. Establecer una regla uniforme de naturalización, y decretar leyes uniformes en materia de bancarrotas para todos los Estados Unidos.(...) 6. Señalar las penas de los falsificadores del papel de crédito y moneda en los Estados Unidos.”
El inciso 12º al “Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las Provincias entre sí.” equivale al 3. de la sección VIII de la de USA cuando dice: “Reglamentar el comercio con las naciones extranjeras, el que se hace de estado a estado y con las tribus de los indios.”; y al artículo 52 de la de 1826 decía: “Reglar el comercio interior y exterior.”
El 13º decía: “Arreglar y establecer las postas y correos generales de la Confederación.” El 7. del artículo I de la de USA “Establecer oficinas y caminos postales.”
El artículo 64ª continuaba: “14º. Arreglar definitivamente los límites del territorio de la Confederación, fijar los de las Provincias, crear otras nuevas, y determinar por una legislación especial la organización, administración y gobierno que deben tener los territorios nacionales, q. queden fuera de los limites q. le asignen a las Provincias.” La Constitución de 1826 decía: “Demarcar el territorio del Estado, y fijar los límites de las provincias, sin perjuicio de la permanencia de las enumeradas en el artículo 11.” (art. 53).
El inciso 15º disponía: “Proveer a la seguridad de las fronteras; conservar el trato pacífico con los indios, y promover la conversión de ellos al catolicismo.”
El 16º “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las Provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, pr. leyes protectoras de estos fines y pr. concesiones temporales de privilegios y recompensas de estimulo.” Sobre esto la de Estados Unidos establecía “8. Promover el adelanto de la ciencias y de las artes útiles, asegurando a los autores e inventores por tiempo limitado la propiedad exclusiva de sus respectivos escritos e inventos”. La Constitución de 1826 disponía “Formar planes generales de educación pública.” (art. 55)
El inciso 17º expresaba: “ Establecer tribunales inferiores a la Corte Suprema de Justicia; crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones, dar pensiones, decretar honores, y conceder amnistías generales. La de USA reza: “9. Crear tribunales inferiores a la Corte Suprema.”
Luego continúa el artículo 64º con el “18º. Admitir o desechar los motivos de dimisión del Presidente o Vice Presidente de la República; y declarar el caso de proceder a nueva elección: hacer el escrutinio y rectificación de ella.
19º. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás Naciones y los concordatos con la Silla Apostólica; y arreglar el ejercicio del patronato en toda la Confederación.
20º. Admitir en el territorio de la Confederación otras órdenes religiosas a más de las existentes.” Esto se suprimió en la reforma de 1994, por el Acuerdo con la Santa Sede de 1966.
21º. Autorizar al Poder Ejecutivo pª. declarar la guerra o hacer la paz.
22º. Concede patentes de corso y de represalias, y establecer reglamentos pª. las presas.
23º. Fijar la fuerza de línea, de tierra y de mar, en tiempo de paz y guerra; y formar reglamentos y ordenanzas pª. el gobierno de dichos ejércitos.
24º. Autorizar la reunión de las milicias en todas las Provincias, o parte de ellas, cuando lo exija la ejecución de las leyes de la Confederación y sea necesario contener las insurrecciones o repeler las invasiones. Disponer la organización, armamento y disciplina de dichas milicias, y la administración y gobierno de la parte de ellas que estuviese empleada en servicio de la Confederación, dejando a las Provincias el nombramiento de sus correspondientes Jefes y Oficiales, y el cuidado de establecer en su respectiva milicia la disciplina prescripta pr. el Congreso.
25º. Permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Confederación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él.
26º. Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Confederación en caso de conmoción interior, y de aprobar o suspender el estado de sitio declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.”
La Constitución de Filadelfia dispone sobre estas materias: “10. Definir y castigar la piratería y demás delitos graves cometidos en alta mar, así como los delitos contra el derecho de gente.
11. Declarar la guerra, conceder patentes de corso y represalias, y establecer reglas para las presas hechas en mar y tierra.
12. Levantar y mantener ejércitos; pero ninguna asignación que se haga para este objeto deberá durar más de dos años.
13. Formar y mantener una armada.
14. Decretar ordenanzas para el gobierno y disciplina del ejercito y de la armada.
15. Dictar las disposiciones para llamar a las armas a la milicia cuando fuere necesario, a fin de hacer observar las leyes de la Unión, sofocar las insurrecciones y repeler cualquier invasión.
16. Disponer la organización, armamento y disciplina de la milicia, y el gobierno de la parte que esté al servicio de los Estados Unidos, quedando reservado a los respectivos estados el nombramiento de los oficiales, y la instrucción y ejércitos, según la disciplina prescrita por el Congreso.”
La Constitución de 1826 disponía: “artículo 40: Al congreso corresponde declarar la guerra, oídos los motivos, que exponga el poder ejecutivo. 41. Recomendar al mismo, cuando lo estime conveniente, la negociación de la paz. 42. Fijar las fuerza de línea de mar y tierra en tiempo de paz y de guerra. 43. Mandar construir, o equipar las escuadras nacionales.”
El inciso 27º de la de 1853 disponía: “Ejercer una legislación exclusiva en todo el territorio de la Capital de la Confederación, y sobre los demás lugares adquiridos pr. compra o cesión en cualquiera de las Provincias, para establecer fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional.” El mismo equivale al 17 de la de USA que dice: “Legislar exclusivamente en todas las materias concernientes al Distrito que por sesión de los estados en particular y aceptación del Congreso, haya sido elegido para la residencia del gobierno federal, distrito cuya área no podrá exceder de diez millas cuadradas. Ejercer la misma facultad sobre todos los demás lugares comprados con el consentimiento de las legislaturas de los estados a que pertenecen, para la construcción de fortalezas, almacenes, arsenales, astilleros y otros edificios que se necesitaren;”
El inciso 28º, suprimido en su primera parte en la reforma de 1860, establecía que el Congreso tenía que “Examinar las Constituciones provinciales y reprobarlas sino estuviesen conformes con los principios y disposiciones de esta Constitución y hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos pr. la presente Constitución al Gobierno de la Confederación Argentina.” La última parte es similar a la norteamericana que reza: “18. Dictar todas las leyes necesarias y convenientes para la ejecución de las facultades que preceden, y todas las demás que por esta Constitución se confieren al gobierno de los Estados Unidos, o a cualquiera de sus departamentos o funcionarios.”
El artículo 67 del proyecto de Alberdi disponía: “Corresponde al Congreso, en el Ramo de lo interior:
1º Reglar la administración interior de la Confederación, espidiendo las leyes necesarias para poner la constitución en ejercicio.
2º Crear y suprimir empleos, fijar sus atribuciones, dar pensiones, decretar honores, conceder admitías jenerales.
3º Proveer lo conducente a la prosperidad, defensa y seguridad del país; al adelanto y bienestar de todas las provincias, estimulando el progreso de la instrucción y de la industria, de la inmigración, de la construcción de ferrocarriles y canales navegables, de la colonización de las tierras desiertas y habitadas por los indíjenas, de la plantificación de nuevas industrias, de la importación de capitales estranjeros, de la esploración de los ríos navegables, por leyes protectoras de esos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.
4º Reglar la navegación y el comercio interior.
5º Legislar en materia civil, comercial y penal.
6º Admitir o desechar los motivos de dimisión del presidente, y declarar el caso de proceder o no a nueva elección; hacer el escrutinio y rectificación de ella.
7º Dar facultades especiales al poder ejecutivo para espedir reglamentos con fuerza de lei, en los casos exijidos por la constitución.”
“Artículo 68. El Congreso en materia de relaciones esteriores:
1º Provee lo conveniente a la defensa y seguridad esterior del país.
2º Declara la guerra, y hace la paz.
3º Aprueba o desecha los tratados concluídos con las naciones estranjeras.
4º Regla el comercio marítimo y terrestre y con las naciones estranjeras.”
“Artículo 69: En el ramo de finanzas y de hacienda el Congreso:
1º Aprueba y desecha la cuenta de gastos de la administración de la Confederación.
2º Fija anualmente el presupuesto de esos gastos.
3º Impone y suprime contribuciones, y regla su cobro y distribución.
4º Contrae deudas nacionales, regla el pago de las existentes, designando fondos al efecto, y decreta empréstitos.
5º Habilita puertos mayores , crea y suprime aduanas.
6º Hace sellar moneda, fija su peso, lei, valor y tipo.
8º Dispone del uso de la venta de las tierras públicas o nacionales.”
“Artículo 70: Son atribuciones del Congreso en el ramo de guerra:
1º Aprobar o desechar las declaraciones de sitio, y hechas durante su receso.
2º Fijar cada año el número de fuerzas de mar y tierra que han de mantenerse en pie.
3º Aprobar o desechar la declaración de guerra, que hiciese el poder ejecutivo.
7º (sic 4º) Permitir la introducción de tropas estranjeras en el territorio de la Confederación y la salida de las tropas nacionales de él.
8º (sic: 5º) Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Confederación en caso de conmoción interior.”
El proyecto de Pedro de Ángelis dedica un artículo, de la Sección Quinta, a las obligaciones y atribuciones del Congreso, del mismo cito sólo los incisos relacionados con la Constitución de 1853 y que son el “8º Dar instrucciones para celebrar concordatos con la silla Apostólica, ratificarlos, y arreglar el ejercicio del patronato en toda la República.(...) 22. Adoptar un sistema de pesas y medidas para toda la República.(...) 27. Acordar amnistías e indultos por delitos, cuyo conocimiento pertenezcan a los tribunales de la República.(...) 31 Elegir el lugar donde deban residir los supremos poderes del Estado, y que sea al mismo tiempo la Capital de la República.”
El proyecto de Gorostiaga, que sólo conocemos parcialmente, tiene algunas disposiciones que se incluyeron en el texto de 1853 como: “24. Permitir la introducción de tropas extrangeras en el territorio de la Confederación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él. 25. Declarar en estado de sitio en uno o varios puntos de la Confederación en caso de conmoción interior o ataque exterior, y aprobar o desechar las declaraciones de sitio que haga, durante su receso, el Poder Ejecutivo. 26. Ejercer legislación esclusiva en todo el territorio de la Capital de la Confederación y sobre los demás lugares adquiridos para compra o cesión en cualquiera de las Provincias para establecer fortalezas, arsenales, almacenes y otros establecimientos de utilidad nacional. 27. Examinar las Constituciones provinciales, y reprobarlas si no estuviesen conformes con los principios y disposiciones de esta Constitución; y hacer en fin todas las leyes y reglamentos que sean necesarias y propias a poner en ejecución los poderes antecedentes y todos los otros concedidos por esta Constitución al Gobierno de la Confederación Argentina.”
La reforma de 1994 modificó varios incisos del artículo de las atribuciones del Congreso que en el texto ordenado quedó con el número 75, a saber:
“1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.
3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley la especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. (...)
6. Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales. (...)
8. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión. (...)
12. Dictar los códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones; y especialmente leyes generales para toda la Nación sobre naturalización y nacionalidad, con sujeción al principio de nacionalidad natural y por opción en beneficio de la argentina; así como sobre bancarrotas, sobre falsificación de la moneda corriente y documentos públicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados. (...)
17. Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos.
Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones. (...)
19. Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen.
Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.
Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales. (...)
22. Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos. Sólo podrán ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobación de las dos terceras parte de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
Los demás tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirán del voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de la jerarquía constitucional.”
“23. Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.
Dictar un régimen de seguridad social especial e integral en protección del niño en situación de desamparo, desde el embarazo hasta la finalización del período de enseñanza elemental, y de la madre durante el embarazo y el tiempo de lactancia.”
“24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.
La aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarará la conveniencia de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto declarativo.
La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. (...)
27. Fijar las fuerzas armadas en tiempo de paz y guerra, y dictar las normas para su organización y gobierno. (...)
30. Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.
31. Disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires.
Aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo. (...)”

XI. TRANFERENCIA DE ATRIBUCIONES AL PODER EJECUTIVO

La Constitución de 1853 se aparta de la de Filadelfia cuando en el artículo 83º inciso 2º dice: “Espide las instrucciones y reglamentos qe. sean necesarias pª la ejecución de las leyes de la Confederación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”, lo que implicaba atribuirle al Presidente la facultad de completar el texto de las leyes sancionadas por el Poder Legislativo.
La reforma de 1994 agregó dos disposiciones que ampliaron estas competencias legislativas del Poder Ejecutivo: el “Artículo 76, que dice: Se prohibe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa” y el inciso 3 del artículo 99 que expresa: “(...)El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.”
Antes de 1994 los presidentes había ejercido estas competencias no compatibles con el texto constitucional. Según Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti, se dictaron 15 decretos de necesidad y urgencia entre 1853 y 1976; 8 entre 1983 y 1989; 224 desde el 9 de julio de 1989 hasta el 30 de agosto de 1998, más otros 248, que algunos discuten si pueden considerarse tales. La Corte Suprema convalidó este proceder en el caso “Peralta” de 1990.
Como hubo delegaciones legislativas antes de la incorporación del artículo 76, en 1994 se estableció, también, la cláusula transitoria octava, que expresa: “La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley. (Corresponde al artículo 76)” Este plazo fue prorrogado por leyes 25.148 y luego por la 25.645, que aprobó la legislación delegada anterior a 1994.
La Comisión Bicameral Permanente, creada en la reforma de 1994, que el Congreso aún no reglamentó, ya había sido prevista en el artículo 65 del proyecto de Alberdi con las siguientes atribuciones “1º Velar sobre la observancia de la Constitución, y de las leyes fundamentales del Estado, para dar cuenta al siguiente Congreso de las infracciones que pueden haberse cometido. 2º Convocar al Congreso a sesión extraordinaria, en los casos previstas por la Constitución. 3º Pasar aviso a los Senadores y Diputados suplentes para venir a ocupar el lugar de los propietarios, en los casos de impedimento físico o moral.” (art. 66). Cuando fui diputado propuse, también, una Comisión Permanente del Congreso, de diez senadores y diez diputados, en el ya comentado proyecto de “Reglamento General del Congreso”, con la función de velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes, y: “1. Solicita informes a los ministros del Poder Ejecutivo. 2 Efectúa investigaciones. 3. Designa comisiones especiales entre sus miembros. 4. Emite declaraciones. 5. Informa de sus actuaciones al Congreso. 6. Solicita al Poder Ejecutivo la convocatoria a sesiones extraordinarias o pide la ampliación de su temario.”

XII. CONCLUSIONES

El Congreso y la democracia, superaron los cuestionamientos que recibieron desde el autoritarismo en el desgraciado período que va desde 1930 a 1983, en que se alternaron gobiernos civiles con gobiernos militares. Sin embargo, en la nueva etapa iniciada en 1983, donde la convicción ciudadana por la democracia es firme, se han planteado nuevos desafíos, como el que Dick Morris señala, en clave norteamericana, referido al paso de la democracia madisoniana (representativa) a la jeffersoniana (directa) , que en realidad significa -después de la consulta popular del Beagle (1985), de los nuevos derechos a la iniciativa y consulta popular introducidos en la reforma constitucional de 1994 y, especialmente, de la crisis de diciembre de 2001- que los ciudadanos, los que votan, están mejor informados y exigen mayor participación, no toleran los oscuros procedimientos de selección de candidatos (en listas sábanas), ni el despersonalizado sistema electoral vigente y objetan el ejercicio de la función de los legisladores por falta de transparencia, por la no rendición de cuentas, por las dudas que en algunos casos suscita el comportamiento de los representantes del pueblo y por el “clientelismo” político que, entre otras cosas, ha poblado de “ñoquis” la administración del Congreso.
Quizás, llegó el momento de hacer una reforma del Congreso, como ocurrió en Estados Unidos en 1946, para modernizar su funcionamiento, mejorar la calidad de sus integrantes y de quienes los asesoran, regular el accionar de los lobbies, modernizar los modos de comunicación entre el Congreso y sus legisladores con los ciudadanos y consultarlos con mayor frecuencia respecto de los temas espinosos en que se toman decisiones y se legisla. Es necesario ponerle freno al frecuente ejercicio que el Poder Ejecutivo hace de la función legislativa, al reglamentar las leyes, al hacer uso de la delegación que le hace el propio Congreso para dictarlas (art. 76 de la Constitución reformada en 1994) y a la atribución de dictar decretos de necesidad y urgencia (art. 93 inciso 3), que el Congreso al no reglamentar ni integrar la Comisión Bicameral Permanente, ha dejado de controlar.
Los constituyentes de 1853 al crear el Congreso quisieron lo que Carlos María Bidegain describió como “un Congreso ideal”, al decir: “Un buen Congreso, a mi juicio, será el que ostente un título legítimo de representación, esté integrado en un elevado porcentaje por personas capaces para el desempeño del cargo, por su cultura, inteligencia, laboriosidad y antecedentes; cuente con un buen reglamento y en su correcta aplicación construya su `derecho parlamentario’ y se atenga a él, sobre la base del aprovechamiento del tiempo, la organización del trabajo en comisiones efectivamente dedicadas al estudio, el estricto respeto de las facultades de control, iniciativa y libertad de expresión de las minorías, sin perjuicio de la responsabilidad de la mayoría de cumplir su plan de labor, superando por medios lícitos toda abusiva maniobra obstruccionista; sepa actuar con urgencia cuando sea necesario, pero con serenidad y mesura dando ejemplo de respeto de los derechos de las personas y a las competencias del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo; sea escrupuloso, hasta el punto de exageración, en el cuidado del comportamiento ético de las Cámaras, de sus miembros y de todo el Gobierno” . La historia, sin embargo, demuestra que no siempre se han respetado estos altos propósitos y el Congreso, sea por defecto de quienes fuimos sus integrantes o por incomprensión de la sociedad, no siempre fue el centro de nuestra república democrática. Las consecuencias de nuestra infidelidad a estos postulados la hemos pagado muy cara y es de desear que en el futuro el Congreso vuelva a ser símbolo de la democracia y fiel reflejo de las aspiraciones de nuestro pueblo.
Córdoba, febrero de 2003.