RESPONSABILIDAD DE LOS MANDATARIOS Y JUICIO POLÍTICO

JORGE HORACIO GENTILE (*)

            La forma republicana de gobierno se ha caracterizado por: a) la división de poderes, b) la elección popular de los gobernantes, c) la temporalidad del ejercicio del poder o la renovación periódica de los mandatos, d) la publicidad de los actos de gobierno, e) responsabilidad de los gobernantes, y f) la igualdad ante la ley.

            José Manuel Estrada ha dicho que “una sociedad republicana necesita la preocupación constante de la cosa pública: necesita vigilar, hora por hora, instante por instante, la marcha de sus poderes, advertirle de su error, criticarlos, juzgarlos, rectificar su dirección y enderezar sus senderos”.

            La responsabilidad política de los gobernantes está consagrada en el texto constitucional y se refleja fundamentalmente en los mecanismos de control que se establecen dentro de la organización gubernamental.

            Los mandatarios se rigen y son juzgados por las mismas leyes y jueces que los ciudadanos, pero los primeros tienen ciertas prerrogativas y privilegios en función de sus cargos y  las funciones que desempeñan, como la “libertad de debate” y la prohibición de arresto que tienen los legisladores, para dar sólo un ejemplo. Como contrapartida de ello los mandatarios tienen ciertos deberes y controles que también están establecidos para hacer cumplir correctamente con su mandato, sin que ello sea en desmedro de la igualdad ante la ley, que los equipara con el resto de los ciudadanos.

            En los sistemas parlamentarios el “voto deconfianza” y el “voto de censura” a los que se somete el primer ministro y su gobierno en el Parlamento, y que puede hacerlo renunciar, es una forma de controlar la responsabilidad política de estos gobernantes.

            En los sistemas presidencialistas, como el nuestro, ello se lleva a cabo a través del juicio político, que tiene su origen en el “impeachment” que nos viene de la Constitución Norteamericana y del sistema político inglés. En la reforma de la Constitución de 1994 se agregó el “voto de censura” para el jefe de gabinete de ministros, pero nunca se reglamentó ni se empleó (art. 101).

JUICIO POLÍTICO

El artículo 53 de la Constitución dice, respecto de la Cámara de Diputados, que “Sólo ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones; o por crímenes comunes, después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes.” La Constitución de 1853 decía “Sólo ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al Presidente y Vice-Presidente de la Confederación y a sus Ministros, a los miembros de ambas Cámaras, a los de la Corte Suprema de Justicia, a los Gobernadores de Provincia, por delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos, violación de la Constitución, u otros que merezcan pena infamante o de muerte; después de haber conocido de ellos, a petición de parte, o de alguno de sus miembros, y declarado haber lugar a la formación de causa por mayoría de dos terceras partes de sus miembros presente.” (art. 41º) Este texto fue suplantado por el anterior en la reforma de 1860, sin incluir el Jefe de Gabinete que se creó recién en 1994, e incluía a los jueces inferiores.

Dicha Cámara tiene una comisión permanente de juicio político que se rige por un reglamento propio.

El artículo 59 de la Constitución expresa: “Al Senado corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados, debiendo sus miembros prestar juramento para este acto. Cuando el acusado sea el presidente de la Nación, el senado será presidido por el presidente de la Corte Suprema. Ninguno será declarado culpable sino a mayoría de los dos tercios de los miembros presentes.”

El artículo 60 expresa: “Su fallo no tendrá más efecto que destituir al acusado, y aún declararle incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o a sueldo en la Nación. Pero la parte condenada quedará, no obstante, sujeta a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios.”

El Senado tiene un Reglamento específico de esta materia aprobado en 1867 y la última reforma fue en1992.

PROCEDIMIENTO

DENUNCIA: Las causales de “mal desempeño o delitos en el ejercicio de sus funciones o crímenes comunes” tienen que concretarse en una denuncia o solicitud de juicio político en contra del presidente, vicepresidente, jefe de gabinete de ministros, ministros o miembros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, formulada ante la Cámara de Diputados de la Nación, por alguno de sus integrantes, el Poder Ejecutivo -a través de un mensaje- o por algún ciudadano.

COMISIÓN DE JUICIO POLÍTICO: Esta comisión permanente de la Cámara de Diputados analiza la denuncia y puede desestimarla luego de una investigación y análisis de la misma efectuado en forma preliminar. Esta decisión deberá concretarse en un dictamen, que se elevará al plenario de la Cámara.

“Las resoluciones judiciales que dictaren los magistrados en los procesos sometidos a su conocimiento, no pueden ser invocadas por los interesados para fundar un pedido de juicio político. Los agravios que ellas puedan causar deberán ser subsanados en las instancias procesales pertinenrtes de la justicia interviniente.” (art. 11 Regl.).

Si hubiere indicios serios y semiplena prueba de causales graves que hagan a la procedencia del juicio político se iniciará el sumario y se investigarán los hechos que lo motivan, pudiendo citarse a testigos, pedir informes, realizar inspecciones, labrar actas y tomar cualquier medida que sea pertinente.

DEFENSA: “Reunidas las actuaciones sumariales se citará al denunciado para que comparezca a informar ante la Comisión previa vista por 5 días...Este acto procesal podrá ser suplido, mediando resolución de la Comisión, por un informe en el que se consignarán los puntos que deberán ser evacuados por el denunciado.También podrá el denunciado presentar un memorial que haga a la defensa de sus derechos...” (art.13 Regl.)

DICTAMEN: Con estos antecedentes la Comisión deberá dictaminar a favor o en contra del denunciado y elevar dicho dictamen al plenario de la Cámara, especificando concretamente las causales si lo dictaminado fuera pidiendo que se forme causa en contra del denunciado..

FORMACION DE CAUSA: La Cámara de Diputados pude aprobar dicho dictamen con el voto de dos tercios de los miembros presentes o rechazarlo, en el primer caso deberá además nombrar una comisión de diputados para que haga la acusación en el Senado.

JURAMENTO: Los senadores deberán prestar juramento de “administrar justicia con imparcialidad y rectitud conforme a la Constitución y a las leyes de la Nación” una vez que reciban la comunicación de la Cámara de Diputados de que se ha resuelto acusar a algunos de los funcionarios pasibles de juicio político.

JUICIO PUBLICO: Constitutido el Senado en “tribunal” se fijará fecha para escuchar la acusación, que leerá el Secretario en sesión pública.

Luego se dará traslado al acusado para que lo conteste en el plazo de 15 días, por si o por apoderado, por escrito, aunque luego puede ampliarlo verbalmente. En esta oportunidad debe ofrecer la prueba de desacargo.

Si la acusación lo ha solicitado puede el acusado ser suspendido en el ejercicio de su cargo, sin pago de sus remuneraciones (art. 4 Regl.), lo que es inconstitucional.

La Cámara deberá decidir si se abre a prueba la causa o si se desestiman las pruebas ofrecidas, por votación de dos tercios de los presente. Las sesiones podrán ser públicas o secretas. El término para la producción de la prueba será de treinta días. El tribunal puede delegar en la Comisión de Asuntos Constitucionales o con la presencia de miembros de otras comisiones la recepción de la prueba.

Luego se recepcionarán los alegatos.

Recibidos los mismos el Senado deliberará en secreto.

Luego el presidente, convocará a sesión publica, y preguntará a los senadores si el acusado es culpable de los cargos que se le formularon, debiendo estos responder por “sí” o por “no”. Si el “sí” obtiene la mayoría de dos tercios de votos de los presentes se lo destituirá, y sino quedará absuelto.

Si es culpable preguntará, además, a los senadores si se lo declara incapaz de ejercer empleo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación, si se obtiene la mayoría de dos tercios de los presentes se lo consignarán en la sentencia. Acto seguido se les preguntará a los senadores si es por tiempo indeterminado o determinado. Si fuere lo último una comisión de tres miembros determinará el lapso de tiempo, el que deberá ser aprobado por dos tercio del voto de los presentes.

El presidente designará luego una comisión de tres miembros que redactará la sentencia, la que se aprobará por simple mayoría.

Se aplica en forma supletoria el Código de Procesal Penal., de la Nación.

RECURSO: Entendemos que sólo cabe contra el fallo el recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación si se hubiere afectado la garantía de la defensa en juicio.

PRECISIONES

            Sobre este instituto es importante hacer algunas precisiones:

1.      Se trata de un “juicio público” ante un órgano político, el Senado, constituido en

“tri bunal” pero no significa ejercicio de la función jurisdiccional o judicial, reservada exclusivamente por la Constitución al Poder Judicial (art. 109) ya que su fallo no tiene por finalidad sancionar, sino destituir al funcionario. Se trata, mejor, un “pre-juicio” más que un juicio, cuando la causal es un delito, ya que por el principio de igualdad ante la ley (art. 16) todos los ciudadanos, sean o no funcionarios del gobierno, son juzgados por los jueces de la Constitución y este es un trámite anterior al juicio de los jueces de la Constitución. Según Summer se trata de “un procedimiento político, con propósitos políticos, que está fundado en culpas políticas, cuya consideración incumbe a un cuerpo político y subordinado a un juzgamiento político tan solo”,

2.      Se trata de un juicio público cuyas actuaciones se difunden en los diarios de

sesiones del Senado, constituido en Tribunal, luego del juramento que deben hacer los senadores ante el presidente del Cuerpo, que lo será -en caso que el juzgado sea el Presidente de la Nación- el presidente de la Corte Suprema de Justicia. Esta regla sólo puede tener excepción cuando se afecten el derecho a la intimidad de terceros, como por ejemplo el honor de menores de edad.

            3.   Si el denunciado o acusado renuncia al cargo y la misma es aceptada antes del fallo el juicio político se debe dar por concluido y no puede continuar con su trámite. La renuncia no puede ser rechazada -aunque alguna veces se lo haya hecho- aunque sí sus términos o motivos, como, para el caso del presidente y vicepresidente, dice el artículo 75 inciso 21 de la Constitución. El Consejo de la Magistratura en Dictamen 7/2001 sostuvo un criterio en contra de este punto de vista.

4.   No está previsto en la Constitución la suspensión del acusado, como lo está para los jueces inferiores en el artículo 114 inciso 5, por lo que es inconstitucional el artículo 4 del Reglamento del Senado cuando dice: “Finalizado este trámite (del descargo) el Senado podrá suspender preventivamente al acusado en el ejercicio de sus funciones suspendiendo asimismo el pago de sus retribuciones.” Sin embargo, el Senado ha suspendido muchas veces a jueces sometidos a juicio político, incluso antes de 1992 en que se incorporó en su reglamento esta facultad.

           5.   No se establece plazo para el trámite del juicio político, a diferencia del dispuesto por el artículo 115 en su tercer párrafo, que establece el de ciento ochenta días para el juicio que se ventila el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.

            6.   Esto no quiere decir que no se tengan en cuenta los plazos de prescripción de los

delitos que establece el Código Penal, sea para los delitos o “crímenes” que se encuentren tipificados en el mismo. En el caso de la causal de “mal desempeño”, cuando el hecho no alcance a ser encuadrado en un tipo penal los plazos de prescripción no podrá ser superiores a los de estas figuras. Por ejemplo si se tratare de una tentativa de cohecho (que no está prevista en el Código Penal) el plazo de prescripción no puede ser superior al establecido para este delito. Tampoco podría encuadrarse en la causal de “mal desempeño” los casos de conducta alcanzadas por tipos penales cuyas acciones estén prescriptas, como sostienen algunos autores.

            7.   En los casos que los juzgados sean los jueces de la Corte Suprema los mismos

no pueden ser acusados por errores o por sus criterios expuestos en sentencias judiciales, siempre que dichos fallos “(...)no constituyan delitos o traduzcan ineptitud moral o intelectual que lo inhabilite para el ejercicio del cargo.”[1] Este criterio lo sostuvo el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados en el caso “Bustos Fierro, Ricardo”, del 26 de abril del 2000, y es el fundamento del artículo 14 de la ley 24.937 que sobre las sanciones disciplinarias a los magistrados dice: “Queda asegurada la garantía de la independencia de los jueces en materia del contenido de las sentencias.”.

            8.   Tampoco pueden ser acusados por el “mal desempeño” en otros órganos distintos en que también se desempeñan, como puede ocurrir con los ministros de la Corte Suprema que además de desempeñarse en la misma integran el Consejo de la Magistratura o el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, ya que su remoción, cuando integran estos órganos, está prevista, con un trámite distinto, en los artículos 7 inciso 14 y 24 de la Ley 24.937.           

9.    Es inconstitucional el artículo 18 de la ley 24.946, orgánica del Ministerio Público, que pretende someter a juicio político en los términos de los artículos 53 y 59 de la Carta Fundamental al Procurador General de la Nación y al Defensor General de la Nación, ya que no pueden someterse a este trámite a otros funcionarios que los establecidos en la Ley Fundamental.

10   No está previsto el efecto que tiene el “declararle incapaz de ocupar ningún

empleo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación”, salvo que la misma se debe hacer por una votación distinta a la de la destitución por tiempo determinado o indefinido, según el Reglamento antes mencionado. No se trata entonces de una sanción ni de la aplicación de la pena de inhabilitación que habla el Código Penal, sino simplemente de una declaración.

            11.   El acusado debe gozar tanto en el trámite ante la Cámara de Diputados, como

ante el Senado, de las garantías de la defensa y del debido proceso legal adjetivo, como lo establecen los respectivos reglamentos, el artículo 18 de la Constitución y el artículo 8 de la Declaración Americana sobre Derecho Humanos (art. 75 inciso 22 de la Constitución). Entre estas garantía se encuentran la de ser acusado por un hecho concreto; la de la defensa propiamente dicha, incluso con la asistencia de un abogado; la de ofrecer y producir pruebas y, también, la de no ser juzgados dos veces por el mismo hecho, entendiéndo por juzgar no solamente si hubo fallo del Senado, sino, también, cuando la votación para la “formación de causa” no logre los dos tercios de votos de los presentes en la Cámara de Diputados. El punto 4 del artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica sería de aplicación cuando dice: “El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.”

            12.   Los hechos que motivan la acusación deben abarcar a todos los funcionarios

pasibles de juicio político que sean responsable de los mismos y no acusar por separado a cada uno de ellos, como ocurrió en los cargos, por decisiones tomadas por varios jueces de la Corte Suprema, en los casos en que se ventiló las denuncias contra los ministros Julio Salvador Nazareno y Eduardo Moliné O’ Connor.

            13.   No está prevista el levantamiento de la declaración de incapacidad para ocupar

empleos de la Nación, ni la reincorporación al cargo, ni la reparación del daño causado cuando el delito, no el mal desempeño, que motivó la destitución sea sobreseído o absuelto por los tribunales ordinarios, como lo hace la Constitución de Entre Ríos en su artículo 112, sin embargo entiendo que el vacío legal no lo torna imposible. No comparto la excepción para los casos de absolución por duda o prescripción, ya que ello no modifica el estado de inocencia.

14.   El sentencia no es recurrible en principio, como sostiene el artículo 115 de la

Constitución para el caso de los fallos del Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados, pero la jurisprudencia de la Corte Suprema admite la revisión para hacer el control de la supremacía de la Constitución, cuando se ha violado la garantía de la defensa o la del debido proceso legal adjetivo, lo que es válido tanto para el fallo del Jurado como el del Senado.

            15.   El Vicepresidente de la Nación o el presidente de la Corte Suprema de Justicia, cuando presiden el Cuerpo constituido en Tribunal, votan sólo en caso de empate, pero no lo pueden hacer cuando se vota el fallo.

16.   De acuerdo a la ley 25.320, que reglamentó el artículo 70 de la Constitución,

respecto de las inmunidades de los legisladores, pero que por extensión alcanza también a los demás funcionarios que pueden ser sometidos a juicio político, los mismos pueden ser sometidos a juicio penal, antes de que se pronuncie el Senado en el juicio político,  pero no pueden ser arrestados y en dichas causas no se les podrá ordenar el allanamiento del domicilio particular o de las oficinas de los legisladores ni la intercepción de su correspondencia o comunicaciones telefónicas sin la autorización de la respectiva cámara (art. 1). En el caso de los sometidos a juicio político será la cámara en que se encuentre en ese momento el referido juicio.

             Tener en cuenta estos criterios, aunque más no sea para debatirlos, puede puede ser oportuno en momentos en que se tramita el juicio político a un ministro de la Corte Suprema.