VICEPRESIDENCIA Y ACEFALÍA

Las recientes crisis que afectaron y afectan a algunas de las democracias latinoamericana, con regímenes presidencialistas, como Ecuador, Perú, Paraguay, Bolivia, Argentina y Venezuela,  han puesto en el debate el tema de la importancia y el verdadero papel que juegan o deben jugar los vicepresidentes, o los sustitutos de los presidentes.

LA CRISIS DE LOS CINCO PRESIDENTES

En Argentina, la crisis del “cacerolazo” o de los “cinco  presidentes” –vivida en los últimos días de 2001-, se desató con la dimisión del Presidente Fernando de la Rúa, que no tenía vicepresidente, ya que Carlos “Chacho” Alvarez , había renunciado a fines de 2000, antes del primer año del mandato,  y la misma le fue aceptada por el Congreso sin convocar a elecciones para sustituirlo, siguiendo el mal precedente de los casos de las renuncias de los vicepresidentes Alejandro Gómez, cuando era presidente Arturo Frondizi, y de Eduardo Duhalde, cuando lo era del primer mandato del presidente Carlos Saúl Menem; y apartándose de único caso en la historia que hubo elección de vicepresidente en 1953, cuando falleció José Hortencio Quijano y fue electo en su reemplazo Alberto Teisaire, durante la primera presidencia de Juan Domingo Perón.

Cuando renuncia De la Rúa asume interinamente el presidente provisional del Senado, Federico Ramón Puerta, que convocó al Congreso, que reunido en Asamblea, aceptó los motivos de dicha dimisión; designó a cargo del Poder Ejecutivo al Gobernador de San Luis, Adolfo Rodríguez Saá, en los términos del artículo 88 de la Constitución y lo dispuesto por la Ley de Acefalía 20.972, hasta que fuera electo un nuevo presidente y vicepresidente, y se convocó a elecciones para completar el mandato, por el sistema electoral llamado “Ley de lemas”. Este funcionario renunció, y abandono el cargo instalándose en la ciudad de San Luis, a los pocos días, y a las pocas horas de ello dimitió también su sustituto, según el orden de la ley de acefalía, el presidente provisional de Senado Federico Ramón Puerta, lo que provocó el interinato, por unas horas, del presidente de la Cámara de Diputados, Eduardo Oscar Camaño, que convocó nuevamente al Congreso que, reunido en Asamblea, aceptó la renuncia de Rodríguez Saá y designó para ejercer la primera magistratura, y le tomó juramento, al Senador por la provincia de Buenos Aires Eduardo Duhalde hasta terminar el mandato, el 10 de diciembre de 2003, y dejó sin efecto la convocatoria a elecciones.

El ex presidente Carlos Saúl Menem ha propuesto que se reforme la Constitución y que se suprima el cargo de vicepresidente, seguramente por las malas experiencias que tuvo con sus vicepresidentes Eduardo Duhalde y Carlos Ruckauf, con quienes tuvo posiciones encontradas.

                                      OTROS CASOS LATINOAMERICANOS

Paraguay, con un presidente del Senado a cargo del Poder Ejecutivo desde 1999, Luis Angel González Macchi, miembro del Partido Colorado -que gobierna ese país desde 1947- y el Vicepresidente Julio César Franco, del opositor Partido Liberal, elegido por voto popular, luego del asesinato el 23 de marzo de 1999,  del vicepresidente Luis María Argaña y la renuncia del procesado presidente Raúl Cubas Grau, que había sido elegido en 1998 bajo el lema “Cubas al gobierno. Oviedo al poder”.

Actualmente han asumido como presidentes los vicepresidentes Jorge Quiroga en Bolivia, con motivo de la renuncia de Hugo Banzer Suárez, y Gustavo Noboa en Ecuador, por renuncia de Llamil Mauad. En Perú la transición entre el renunciante presidente Alberto Fujimori hasta la asunción de Alejandro Toledo, la cubrió el presidente del Congreso el constitucionalista Valentín Paniagua. En la reciente crisis de Venezuela la transición entre el presidente de facto Pedro Carmona y la reasunción de la presidente Hugo Chávez Frías, la cubrió, por unas horas, el vicepresidente Diosdado Cabello.

 El cargo de Vicepresidente se creó en la Constitución de U.S.A. de 1787,  la que estableció que sería electo por colegios electorales junto al presidente de ese país y ambos duraría cuatro años en el cargo. El primer vicepresidente fue John Adams. En la actualidad y en la última mitad de siglo los vicepresidentes se han dedicado más a esta función que a la de presidir el Senado, que es la otra función que la Constitución les asigna, limitándose a desempatar las votaciones o presidir ese cuerpo sólo en las sesiones solemnes. El actual vicepresidente Dick Cheney tiene oficinas en la Casa Blanca y es un colaborador estrecho del George W. Bush, especialmente en el tema defensa que es su especialidad.          

México, Chile, Colombia y Haití no tienen vicepresidente; Perú, Costa Rica y Panamá eligen dos y Honduras "designa" tres. El vicepresidente de Venezuela, es designado por el presidente. El de U.S.A, Argentina y Uruguay ejerce, además, la presidencia del Senado y, los dos primeros, desempatan sus votaciones. El de Uruguay, además, integra el Senado, con voz y voto, y es presidente la Asamblea General, integrada por ambas cámaras. En cambio la Constitución de Guatemala y la de El Salvador declaran que el  vicepresidente integra el Poder Ejecutivo, junto al presidente, los ministros y viceministros de Estado y funcionarios dependientes; la primera agrega que participa en las deliberaciones del Consejo de Ministros con voz y voto y tiene por funciones representar al presidente cuando éste lo decida, coadyuvar con el mismo en la dirección general del gobierno y participar en la formulación de la política exterior y la relaciones internacionales. La segunda dispone que los integrante del Poder Ejecutivo, entre los cuales está el Vicepresidente, son solidariamente responsables por los actos que autoricen. La Constitución de Paraguay, en el artículo 239, le asigna, además de la función de sustituir al Presidente la de: “representar al Presidente de la República nacional e internacionalmente, por designación del  mismo, con todas las prerrogativas que le corresponden  a aquél, y(...) participar de  las deliberaciones del Consejo de Ministros y coordinar las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el legislativo.” La de Constitución de Nicaragua dice que el Vice-presidente “desempeña las funciones que le señale la presente Constitución Política, y las que le delegue el Presidente(...)”

ACEFALÍA

Algunas constituciones prevén que funcionarios sustituyen al presidente y al vicepresidente si estuvieren impedidos definitivamente para ejercer el cargo como la de U.S.A. que en la enmienda XX dispone que la falta del presidente y vicepresidente deberá estar prevista por ley, pero si fallece el presidente lo sustituye quien designa la Cámara de Representantes, y si fallece el Vicepresidente el que nombra el Senado. En la Enmienda XXV se establece: ”Sección 1. En caso de remoción del presidente o de su muerte o renuncia , el vicepresidente será presidente. Sección 2. Siempre que se produzca la vacante del cargo del vicepresidente, el presidente nombrará un vicepresidente, quien asumirá sus funciones después de haber sido confirmado por el voto de la mayoría de ambas Cámara del Congreso.” Esta misma enmienda resuelve también el caso de inhabilidad al decir en la: “Sección 3. Siempre que el presidente remita al presidente pro tempore del Senado y al presidente de la Cámara de Representantes una declaración escrita poniendo en su conocimiento que está incapacitado para ejercer los poderes y deberes de su cargo, y hasta tanto que él remita una declaración escrita en sentido contrario, tales poderes y deberes serán desempeñados por el vicepresidente como presidente interino. Sección 4. Siempre que el vicepresidente y una mayoría formada por funcionarios del departamento ejecutivo, o bien por funcionarios de otro cuerpo que el Congreso pueda proveer por ley, remitan al presidente pro tempore del Senado y al Presidente de la Cámara de Representantes su declaración escrita de que le presidente está incapacitado para ejercer los poderes y deberes de su cargo, el vicepresidente asumirá inmediatamente los poderes y deberes del cargo como presidente interino. Después de lo cual, cuando el presidente remita al presidente pro tempore del Senado y al presidente de la Cámara de Representantes su declaración escrita de que ha cesado su incapacidad, podrá reasumir los poderes y deberes de su cargo, a no ser que dentro de los cuatros días el vicepresidente y una mayoría constituida por funcionarios del departamento ejecutivo, o bien por funcionarios de otro cuerpo que el Congreso pueda proveer por ley, remitan al presidente pro tempore del Senado y al presidente de la Cámara de Representantes su declaración escrita de que el presidente está incapacitado para ejercer los poderes y deberes de su cargo. En consecuencia, si no está sesionando, el Congreso se reunirá en asamblea con  ese propósito dentro de las cuarenta y ocho horas y resolverá la cuestión. Si el Congreso dentro de los veintiún días de haber recibido la últimas declaración escrita, o , si el Congreso no está sesionando dentro de los veintiún días de haber sido convocado a asamblea, determina, por los dos tercios de votos de ambas cámaras, que el presidente está incapacitado para ejercer los poderes y deberes de su cargo, continuará desempeñándolos el vicepresidente como presidente interino; de lo contrario, el presidente reasumirá los poderes y deberes de su cargo.”

La Constitución de Paraguay que en su artículo 234 dispone, respecto “de la Acefalía”, que: “En caso de impedimento o ausencia del Presidente de la República, lo reemplazará el Vicepresidente, y a falta de éste y en forma sucesiva, el Presidente del Senado, el de la Cámara de Diputados y el de la Corte Suprema de Justicia.” La de Guatemala dispone que en caso que falte el presidente y el vicepresidente lo sustituye el funcionario que designe el Congreso con dos terceras parte de los votos y si falta sólo en vicepresidente se procede de igual manera pero la elección se hace sobre una terna propuesta por el presidente. La de Ecuador y la de Nicaragua dicen que cuando falta el Vice-presidente debe ser sustituido por quién designe el órgano legislativo..

REFLEXIONES

De todo lo expuesto nos parece que podemos ensayar las siguientes reflexiones sobre nuestros problemas institucionales:           

1.       El cargo de Vicepresidente, elegido por el pueblo junto

al presidente, debe mantenerse en el texto de la Constitución Argentina ya que la necesidad de sustituir al presidente puede darse y la legitimidad que le acuerda el haber sido elegido por el cuerpo electoral evita el debilitamiento y la falta de continuidad en las políticas que debe seguir del Poder Ejecutivo.

2. El Vicepresidente debe asumir la función que su cargo le impone, y disminuir su participación como presidente del Senado, sin dejar, en lo posible, nunca, de participar en las votaciones en que pueda haber empate. Debe delegar en el presidente provisional la compleja administración de dicho Cuerpo. El presidente debe respetarlo en la doble función que la Constitución le asigna, mantenerlo informado de las cuestiones de estado, darle el espacio político que merece, invitarlo a participar en las reuniones del gabinete de ministros, delegarle algunas funciones o representaciones dentro o fuera del país y asignarle oficinas en la Casa Rosada. Todo lo cual le asegurará una valiosa colaboración con la difícil tarea presidencial; esto le servirá al vicepresidente para tener una mejor información y experiencia para cuando tenga que sustituir al primer magistrado y le evitará el desgaste que significa lidiar con los senadores, especialmente por temas administrativos.

3. Sí se reforma la Constitución habría que, además de mantener el cargo, explicitar las funciones del vicepresidente y suprimir la sustitución obligatoria del presidente cuando viaje al exterior, por lo menos cuando las ausencias sean muy breves. El presidente de U.S.A. no delega el mando por este motivo. Un viaje a Montevideo de nuestro presidente lo obliga a delegar el mando mientras que uno a la base Marambio, en la Antártida, no lo exige, por considerarse a la misma dentro del territorio argentino, y en ambos casos el presidente puede perfectamente, con la tecnología actual, dar instrucciones, dictar  decretos y mantenerse perfectamente a cargo del Poder Ejecutivo.

4. Sí el vicepresidente está impedido permanentemente para ejercer su cargo el Congreso debe “declarar el caso de proceder a nueva elección”, como exige el artículo 75 inciso 21 de la Constitución, y sólo no deberá convocar a elecciones cuando falte muy poco tiempo para terminar el mandato. El argumento de lo “costoso” que puede ser una elección para el presupuesto o para los contribuyentes no debe prevalecer sobre el que implícitamente dicta el orden constitucional democrático, de que, en principio, los cargos electivos creados por la Constitución deben ser cubiertos, cuando queden vacantes, por quienes elija el pueblo.

5. El Congreso, reunido en Asamblea, no debe dictar leyes ni modificar las electorales vigentes, como ocurrió cuando se convocó a elecciones por la “ley de Lemas”, se modificó el Código Electoral Nacional, y se designó presidente a Adolfo Rodríguez Saá. Las leyes se dictan sólo por el procedimiento establecido en los artículos 77 a 84 de la Constitución y son debatidas y votadas en cada una de la cámaras.

6. Debe modificarse la Ley de Acefalía para incluir entre los funcionarios públicos que pueden ser nombrados presidente, en caso de impedimento permanente, junto a los de “mandatos populares electivos: Senador nacional, diputado nacional o gobernador de provincia” (artículo 4 Ley 20.972),  a los Ministros del Poder Ejecutivo, aunque no hayan sido elegidos por el pueblo, por la importante experiencia de gobierno que tienen.

7. Debería preverse también en la reforma de esta ley que en caso de acefalía hay que cubrir, por designación del Congreso, reunido en Asamblea, no sólo el cargo de presidente sino también el de vicepresidente, hasta que un nuevo presidente y vicepresidente sean electos. 

8. Debería también incluirse en la ley de 20.972 cómo se resuelve el caso de inhabilidad del presidente y del vicepresidente, algo que fue preocupación durante la presidencia de Roberto Ortiz, antes de que renunciara por problemas de salud.

9. También debe determinarse cual es el título de quién ejerce el Poder Ejecutivo elegido por el Congreso reunido en Asamblea en los términos del artículo 2 y 3 de la Ley 20.972, ya que cuando lo hacen los que han sido elegidos para ese cargo, presidente o vicepresidente, no hay duda que es el que dice el artículo 87 de la Constitución,  “Presidente de la Nación Argentina”,  y cuando lo hacen transitoriamente el presidente provisorio del Senado, el de la Cámara de Diputados o de la Corte Suprema de Justicia, siguiendo el orden sucesorio del artículo 1 de la Ley 20.972, actuará con el título que le confiere el cargo que ocupa, con el agregado “en ejercicio del Poder Ejecutivo”, como lo dispone el artículo 6 de dicha ley. Creemos que lo conveniente sería que se siga esta última denominación, si no se ha renunciado al cargo que el “funcionario publico”  tenía al momento de la designación, como ocurrió, durante esta crisis, con el cargo de Gobernador de la Provincia de San Luis, en el caso de Adolfo Rodríguez Saá, y el de Senador de la Nación por la Provincia de Buenos Aires, en el de Eduardo Duhalde.

10. Es necesario dictar un Reglamento del Congreso, que si bien es cierto que la Constitución no prevé tampoco lo prohibe, como el que proyecté cuando fui diputado de la Nación, en el que se establezcan, entre otras cuestiones, el cómo y quién debe convocar y cómo debe funcionar el Congreso reunido en Asamblea, y quién lo debe presidir, establecer los requisitos de quórum y las mayorías para tomar decisiones y como deben desarrollarse las deliberaciones y tratarse los temas. La ley de acefalía en su artículo 2 y 3 lo establecen para el caso en que deba designarse quién se haga cargo del Poder Ejecutivo cuando el impedimento del presidente y el vicepresidente sean permanentes. Pero cuando se convocó y reunió el Congreso en Asamblea y se designó a Rodríguez Saá, primero,  y Duhalde, después,  se lo hizo también en los términos del artículo 75 inciso 21 para “Admitir o desechar los motivos de dimisión del presidente(...)y declarar el caso de proceder a nueva elección.”  y del artículo 93 y  6 de la Ley 20.972 para que el presidente del Senado tome juramento al designado, y en estos casos no esta previsto constitucionalmente ni legalmente quién debe hacer la convocatoria, quién debe presidir la Asamblea, cual es el quórum para sesionar y las mayorías para tomar decisiones, y como deben desarrollarse las deliberaciones y el tratamiento de los temas. Todo ello debe reglamentarse en un futuro Reglamento del Congreso.

Aunque parezcan intrascendentes estos problemas que planteamos merecen ser debatidos y resueltos en el texto de la Constitución o legislativamente ya que los vacíos reglamentarios en estas materias crean incertidumbres y dudas en momentos de crisis, como los que vivimos en estos tiempos.

Córdoba, abril de 2002.