| Dr. Jorge Horacio Gentile
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional y de la Universidad Católica de Córdoba |
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l debate
Señor..... Señoras y señores:
Próximos a
cumplir 15 años de la reforma de la Constitución Nacional más
importante de su 156 años de historia se ha propuesta el
Colegio de Abogados de Córdoba al conocar a este Congreso
debatir dos de las instituciones incorporadas a su texto en 1994
y que son: el Consejo de la Magistratura y el Jurado de
Enjuiciamiento de Magistrados con el propósito de perfeccionar
el sistema republicano de gobierno.
Dichos institutos se incorporaron en los artículos 114 y
115 del Texto Fundamental recogiendo la experiencia de otras
constituciones y experiencias que ofrecía el derecho público
provincial y el derecho constitucional comparado, y en dicho
textos se delegaba al Congreso de la Nación la reglamentación
en la forma de su composición, además de los procedimientos de
sus funcionamientos y la forma de ejercer sus compotencias. Esto
ha hecho que se hayan dictado ya cinco leyes de este tenor que
han abierto una polémica que todavía no ha concluído y que se
hayan hecho fuertes críticas al funcionamiento del Consejo y
del Jurado. La creación del Consejo de la Magistratura en la reforma respondió a la necesidad de posibilitar a todos los aspirantes a jueces inferiores de la Nación a que participen de un proceso de selección objetivo que permita ofrecer a los órganos políticos de designación a candidatos que reúnan las mejores condiciones de idoneidad e independencia para el ejercicio de esos cargos; y a que cuando los jueces deban ser sancionados o destituidos tengan un juicio justo, motivo por el cual se creó, también, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. Al
Consejo, siguiendo el modelo de los sistemas parlamentarios
donde esta institución se
gestó, se le asignó la atribución, que hasta ese
momento tenía la Corte Suprema, de administrar los recursos,
ejecutar el presupuesto y dictar los reglamentos del Poder
Judicial, lo que no era necesario y ha creado no pocos roces con
el Tribunal que es cabeza del Poder Judicial. La
Convención omitió crear una Escuela Judicial, para que los
aspirantes a magistrados y los jueces, funcionarios y empleados
puedan tener una mejor formación y actualización científica y
técnica, lo que, por fortuna, fue salvado, más tarde, por la
ley que reglamentó el Consejo que la creó, pero su
implementación se demoró sin razones que lo justifiquen y su
funcionamiento actual no cumple con esos propósitos. Los
constituyente no lograron acordar el número de integrantes que
debía tener el Consejo,
pero sí quienes deberían estar representados en el mismo “los
órganos políticos resultantes
de la elección popular”,
los jueces y abogados (omitiendo a los integrantes del Ministerio
Público) pero la ley 24.937, reformada por la 23.039 (Texto
Ordenado Decreto 816/99), que
lo reglamentó dispuso que debían ser 20 (el presidente de la
Corte, 4 jueces, 8 legisladores, 4 abogados,
1 representante de Poder Ejecutivo y 2 del ámbito científico y
académico) y fijó, mediante
un difícil consenso, un criterio de “equilibrio” entre
estos tres sectores que, ahora, la nueva
ley ha desbaratado. El
resonante triunfo político obtenido por el presidente Néstor
Kirchner al aprobar la última de estas leyes, la 26.080 que
claramente rompe el “equilibrio”
de su integración “entre
la representación de los órganos políticos resultantes de la
elección popular, de los jueces de todas las instancias y de
los abogados de la matrícula federal”, que exige el artículo
114 de la Constitución, y que logró trabajosamente establecer
el Congreso cuando lo reglamentó (leyes 24.937 y 24.939). La
nueva ley reduce el número de consejeros de 20 a 13 dejando en
manos del presidente de la Nación el poder de veto, ya que con
5 votos, 4 de los legisladores oficialistas y e1 del
representante del Poder Ejecutivo, quién ejerce la primera
magistratura puede controlar las decisiones más importantes de
ese Cuerpo, que se toman con dos tercios de votos. Además, el
sector político se fortalece al quedar con 7 miembros (3
senadores, 3 diputados y el representante del Poder Ejecutivo),
en desmedro de los jueces que reducen su presencia de 5 a 3, de
los abogados que de 4 bajan a 2 y de los académicos que de 2
pasan a tener sólo uno. El quórum para sesionar bajó de 12 a
7. Reduce, además, el Jurado de Enjuiciamiento de 9 a 7, el que
deja de ser electivo y permanente, para sortearse cada 6 meses
para atender las causas que se plantean en ese lapso de tiempo. LA NUEVA LEY La
ley 26.080, sancionada por 149 votos contra 89 en la Cámara de
Diputados y promulgada
inusualmente de inmediato por el presidente Néstor Kirchner, al
modificar las bases del equilibrio exigido por la Carta
Fundamental para la composición y funcionamiento del órgano
abre una nueva etapa en que puede quedar comprometida la
independencia del Poder Judicial por el poder de veto que tiene
el gobierno de turno. Las
diferencias más importantes que establece la nueva ley, además
de las ya señaladas, se refieren a que: ·
Excluye del Consejo al presidente de la Corte Suprema,
que era a su vez su presidente, contrariando a la Constitución
cuando dice que al Consejo lo integran “jueces de todas las
instancias” (art. 114) y que el Poder Judicial es ejercido por
la Corte Suprema y los demás tribunales inferiores (art. 108).
Su presencia podría evitar los frecuentes roces entre la Corte
y el Consejo. ·
Fija un plazo de un año de mandcato para el presidente,
el vicepresidente del Consejo y el presidente de las comisiones
internas, término que me parece muy breve si tenemos en cuenta
que el de los consejeros es de cuatro años (arts. 11, 12 y 13). ·
Declara públicas a todas las sesiones de comisión, lo
que no es necesario que siempre sea así, ya que ello atentar
contra, las muchas veces necesarias, negociaciones para lograr
acuerdos. ·
Prohibe, como lo hacía la ley anterior, que los
consejeros integren o, al menos, presidan los tribunales de
concurso para los postulantes a magistrados inferiores (art. 13
inc. C), criterio discujtible, ya que esa es una funsión específica
de los consejeros. La ley anterior decía que el examen y la
calificación de la prueba de oposición la hacía un jurado
integrado por un juez, un abogado y un profesor de derecho, que
algunas veces no tenían un nivel superior a los que concursan.
La nueva ley excluye, sin razón, a los abogados y dice que los
jurados se integran con dos jueces y dos profesores. Las listas
de jueces (en la ley anterior los abogados) o profesores
titulares, asociados y adjuntos regulares, eméritos o consultos
de derecho, designados por concursos en las universidades, de
las que luego se sortearan a los 4 jurados, las confecciona la
comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial, sin
que haya pautas o criterios fijados por la ley, que aseguren la
idoneidad de los mismos para actuar como jurados. ·
No aclara, como ocurrió con la ley reformada, que el
representante del Poder Ejecutivo debió al menos, ser ministro
del Poder Ejecutivo, ya que los diputados, senadores, jueces y
abogados no puede hacerse representar por personas que no tengan
su condición. El actual representante del Poder Ejecutivo es
una persona designada por el anterior presidente de la Nación
que no integra el gabinete, lo que hace muy oscuro el carácter
de la representación que inviste. Esta representación es, además,
cuestionable ya que el Poder Ejecutivo es el principal órgano
al que controla el Consejo, y mantenerla es identificar
controlado y controlador. ·
Suprime, correctamente, la atribución, que la ley
anterior le daba al Consejo, de dictar “los
reglamentos complementarios de las leyes procesales, así como
las disposiciones necesarias para la debida ejecución de esas
leyes” (art. 7 inc. 2), ya que esto excede las facultades
que le acuerda la Ley Fundamental. ·
Debió suprimir la atribución del Consejo de entrevistar
a los postulantes para evaluar su “idoneidad, aptitud funcional y vocación democrática” (art.13
inc. C ), después del concurso de oposición y antecedentes que
toma el jurado, ya que ello es lo debe hacer el Senado antes de
prestarle el acuerdo público al ternado propuesto por el Poder
Ejecutivo (art. 99 inc. 4). ·
Reforma las comisiones internas permanentes del Consejo y
establecer cuantos integrantes tiene cada sector. No hay motivo
para que en la de Selección de Magistrados y Escuela Judicial
no haya abogados, ni que la representación política sea simétrica
a la de jueces y académicos (4 para cada uno), mientras en las
comisiones de Disciplina y Acusación (que la ley las
fusionan) y de Administración y Financiera, prevalece el sector
político (art. 12), y sólo en la de Reglamentación está en
minoría el sector político, lo que tampoco tiene explicación. ·
Reforma la exigencia de dos tercios de votos por el de
mayoría absoluta para que el pleno del Consejo aplique
sanciones a los magistrados, a propuesta de la Comisión de
Disciplina y Acusación (art. 7 inc. 12), lo que no tiene
justificación, a pesar de que con la reforma de la composición
del Consejo los dos tercios pueden ser motivo de veto por parte
de los representantes del gobierno. ·
Innova al fijar el plazo de tres años para que la comisión
resuelva la apertura del procedimiento de remoción de
magistrados a partir de la fecha de las denuncias, y que en caso
de no hacerlo pasen las mismas al plenario para su consideración,
criterio que parece atinado, ya que las denuncias no pueden ser
indefinidamente postergadas en su tratamiento (art. 7 inc.7). ·
Ni la ley anterior ni la reforma se refieren a los casos
en que se haya operado la prescripción de los supuestos delitos
que son motivo de las denuncias o de las acusaciones en contra
de los magistrados. ·
Suprime la potestad que la ley anterior daba al Consejo,
de que, con el voto de tres cuarta parte de sus miembros, se
pueda remover a los legisladores y al representante del
Ejecutivo, dejando esa atribución a las cámaras o al Poder
Ejecutivo, según corresponda, siempre que les sea requerido por
el Consejo con la misma mayoría. No se entiende por qué no se
hizo lo mismo con los jueces que tienen estabilidad en su cargo,
mientras dure su buena conducta, y que pueden ser removidos por
juicio ante el Jurado de Enjuiciamiento (art. 7 inc. 14). Es
correcta la exclusión de los diputados y senadores, por los
privilegios que la Constitución les reconoce y porque su
actuación en el Consejo los es por integrar las cámaras, pero
parece razonable la exclusión del representante del Poder
Ejecutivo, si el mismo no detenta al mismo tiempo, como ocurre
actualente, un cargo del que puede ser removido por juicio político,
como el de jefe degainete o ministro. ·
Dispone que cuando el Senado no presta acuerdo al ternado
propuesto por el presidente, debe convocarse a un nuevo
concurso, cuando la Constitución lo que expresa es que la terna
es vinculante (art. 114 inc 2) por lo que el Ejecutivo, en ese
caso, debe pedir el acuerdo de otro de los integrantes de la
terna. ·
No se mejoró, jerarquizó ni se le aseguró mayores
recursos -del abultado presupuesto que se le asigna al Consejo-
a la Escuela Judicial, ni ha estimular por la misma se mejore la
preparación y actualización de los jueces –que, en general,
son remisos a participar en los cursos que dictan -, a los
funcionarios y empleados del Poder Judicial. ·
Debió modificarse la ley permitiendo la suplencias
transitorias de los consejeros, ya que la ley vigente, admite el
reemplazo de los consejeros por sus suplentes en caso de
renuncia, remoción o fallecimiento, pero no se lo permite el
reemplazo en caso de ausencias temporales, lo que podría
agilizar el funcionamiento del órgano, si tenemos en cuenta que
los legisladores y jueces, algunas veces, no asisten a las
sesiones porque no están eximidos de cumplir las funciones que
tienen en las cámaraso en los tribunales (art. 2 infra).
·
Se fijó,correctamente, el plazo de cinco días para
reponer a los jueces suspendidos que no hayan sido removidos por
el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados (art. 7 inc. 13);
pero no se legisló para aquellos casos en que el magistrado
removidos por el Jurado, sólo por la comisión de delitos, de
los que luego hayan sido sobreseídos o absueltos por sentencia
firme. ·
Dejó sin representantes de la Corte Suprema en el Jurado
de Enjuiciamiento y modificó su composición, al disminuir el número
de jueces de 4 a 3, aumentar el de los congresistas de 3 a 4 y
bajar de 2 a 1 el de los abogados (art. 22), lo acrecienta el
peso del sector político, sin que haya razón que lo
justifique. Si bien la Constitución no exige simetría entre
los sectores integrantes del Consejo ni del Jurado, en este caso
la misma es más necesaria que en el caso del Consejo ya que la
Constitución dice que el mismo está integrado por “legisladores,
magistrados y abogados” (art. 115), en plural, lo que
indica que no puede haber sólo un abogado. Además, sus
integrantes dejan de ser elegidos entre sus pares para pasar a
ser sorteados, lo que atenta contra el principio democrático.
El voto, en la economía de la Constitución, es más eficaz que
el azar para determinar la idoneidad de los funcionarios. ·
Designar a los jurados por sorteo, cada seis meses, puede
llevar a que al mismo tiempo pueda haber más de un Jurado
funcionando en causas iniciadas en semestres diferentes. ·
Determinado ocho modos de entender el “mal desempeño”,
que establece el artículo 53 de la Constitución, como causal
para la destitución de magistrados, aunque no excluyan otros
casos (art. 25), no parece una innovación necesaria. Si no se
lo reglamentó para los sometidos al juicio político no
corresponde hacerlo pArfa los juzgados por el Jurado de
Enjuiciamiento. ·
Mantiene vigente la aplicación supletoria del Código de
Procesal Penal de la Nación en el procedimiento del juicio político
ante el Jurado, lo que ha traído muchas controversias, ya que
dicho cuerpo legal no se compatibiliza con el cáracter que
tienen estos de juicios (art. 26 inc. 8). ·
Se acotó las remuneraciones, al efectivo ejercicio de
sus funciones, de los integrantes del Jurado, que no sean
legisladores o jueces, ya
que estos -desde la ley anterior-
se desempeñan en forma honoraria (art. 29), lo que es
atinado.
CONCLUSIÓN
La nueva ley
tiene dos partes bien diferentes, la que se refiere a la
composición, designación de los consejeros y jurados, y la
forma en que los mismos toman sus decisiones, lo que debió ser
establecido por los constituyentes y, que por no haber
encontrado consenso, estos se lo delegaron al Congreso, que al
hacerlo o reformarlo –como ocurre en este caso- está
ejerciendo función constituyente, sin modificar a la Constitución
formal, pero si la material. Por este motivo era necesario que
este nuevo reparto de poder necesitaba de un amplio consenso,
como el que se logró en la ley reformada. El no haberlo
conseguido empaña, mal que le pese, el triunfo político del
que se jacta hoy el Presidente de la Nación.
Los aspectos instrumentales y de procedimiento a que se
refiere, también, la ley, por la fuerte disputa en el
tratamiento de lo anterior, no ha sido suficientemente debatidos
y los demás proyectos que había en las cámaras y las
consultas que se hicieron en el Senado no siempre fueron tenidas
en cuenta por quienes votaron en el Congreso.
Dejar, especialmente la primera cuestión, a la resulta
de la revisión judicial es otra forma de judicializar la política,
lo que no es saludable en una República.
Córdoba, marzo de 2006. (*)
Es profesor de Derecho Constitucional de las Universidades
Nacional y Católica de Córdoba y fue diputado de la Nación.
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