LOS “SUPERPODERES” EN LOS PRESUPUESTOS DE LA NACIÓN

 

                                                        JORGE HORACIO GENTILE (*)

El proyecto de presupuesto del 2006 pondría fin a los “superpoderes” delegados al Poder Ejecutivo, según algunos anuncios, lo que parece auspicioso, más allá, que para que ello sea efectivo, deberán tomarse las siguientes medidas como:

 

1.      Suprimir del texto de las leyes de presupuesto los artículos que delegan facultades al Jefe de gabinete de ministros o al Poder Ejecutivo nacional, como se viene haciendo, en forma ininterrumpida, desde el presupuesto del año 1950.

 

2.      Mantener sólo el artículo 39 la ley 24.156 que con razonabilidad dispone: “El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de presupuesto general para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor(...).”

 

3.      No volver a prorrogar -como se lo viene haciendo desde el año 2002- la ley de emergencia, 25.561, mediante las leyes  25.790, 25.820 y 25.972.

 

4.      Terminar con el uso y abuso del dictado de derecho de necesidad y urgencia por parte del el Poder Ejecutivo, que el Congreso reglamente el alcance de los mismos e integre la Comisión Bicameral Permanente creada por la Constitución.

 

5.      El Congreso no debe aprobar presupuestos en donde la recaudación exceda el monto de sus previsiones, y en caso que ello ocurra –como se dió en los años posteriores a la crisis del 2001- debe rectificar el presupuesto.

 

6.      Restablecer la vigencia del artículo 84 de la ley 11.672, complementaria del presupuesto, que impedía afectar los créditos asignados a la Jurisdicción 91 (obligaciones a cargo del Tesoro) para aumentar los créditos de otras jurisdicciones.

 

7.      Terminar con el uso desmedido de fondos fiduciarios que eluden imputación presupuestaria, controles y aumentan el gasto público.

 

8.      También sería de desear que la ley que aprueba el presupuesto deje de ser una ley “ómnibus” en la que se aprueban las materias más diversas, que nada tienen que ver con el presupuesto general de la Nación, como ocurrió, por ejemplo, con el artículo 64 del presupuesto 2005 (ley 25.967) que ratifica los decretos 214, 320 y 410 del 2002 y 70 del 2003 y sus modificaciones, referidos a la devaluación dispuestas por el presidente Eduardo Duhalde y que generaron miles de amparo por lo que se conoce como del “corralito”. El artículo 20 de la antigua ley de contabilidad 12.961 de 1947 sabiamente disponía: “No se incluirá en la ley de presupuesto disposiciones de carácter orgánico o que modifiquen o deroguen leyes en vigor, ni se crearán por ella entidades o ramas administrativas cuyas actividades, por su naturaleza, deban ser previamente fijadas por una ley orgánica.”

 

9.      Habría que estudiar la idea de cambiar los reglamentos de las cámaras para  que el Congreso sancione en varias votaciones los presupuestos anuales, como ocurre en Estados Unidos de América, donde el Congreso aprueba trece autorizaciones para gastar (Confr. Humberto Petrei “Presupuesto y control. Pautas de reforma para América Latina”, Banco Interamericano de Desarrollo, 1997, página 36), y que en la tramitación de dichas autorizaciones intervengan distintas comisiones especializadas, y no solamente la de presupuesto de cada cámara. Esto permitiría, seguramente, un mejor diseño, debate y control sobre los distintos programas de gobierno.  

El diputado y senador, mandato cumplido, Raúl Baglini dijo al mes de presentado el proyecto de presupuesto 2005 en el Congreso, que “La cuestión tiene relevancia, pues a través de más de 40 decisiones administrativas y  5 decretos de necesidad y urgencia (DNU), el presupuesto votado por el Congreso para el año 2004 ha sido modificado en más de $ 5.500 millones, más del 10% del gasto autorizado originalmente… En una sola semana se dictaron  tres DNU:

 

 1) el  906/04, por el que se asigna el manejo de 18 Fondos Fiduciarios creados por leyes específicas para fines también especialmente determinados- que reúnen hoy cerca de $ 10.000 millones- a solo dos ministros (Lavagna y De Vido); 

 

2) el  908/04 que barre el límite establecido por ley que impedía al Jefe de Gabinete usar las facultades extraordinarias concedidas en el presupuesto 2004 para aumentar los gastos en personal contratado; 

 

3) el 917/04 por el que se aumenta el gasto autorizado por el Congreso en el presupuesto 2004 en $ 4.300 millones de pesos….Con esta demostración de que, en una sola semana el Poder Ejecutivo puede hacer del presupuesto anual votado por el Congreso verdadero papel picado, se entiende que, sin modificar este marco de discrecionalidad absoluta, la discusión del proyecto de presupuesto 2005 sea sólo la discusión de un instrumento virtual, porque se puede cambiar la finalidad, monto, composición y diseño de los programas de gasto a voluntad del Gobierno”

 

El diputado Mario Negri en una artículo de La Voz del Interior del 10 de octubre del 2005 ha dicho: “Si mediante el artículo 11 del presupuesto vigente se han dispuesto modificaciones por 1.019,3 millones de pesos, con la firma de DNU (decretos de necesidad y urgenfcia) se ha ampliado las partidas para obras públicas por otros 956 millones, lo cual implica un aumento del presupuesto destinado a proyectos de inversión del orden del 12 por ciento, cuando aún restan tres meses para finalizar el año.” Agrega a esto que: “La modificación introducida a la ley complementaria permanente del presupuesto permitió que en lo que va de 2005 el jefe de gabinete dispusiera reasignaciones en nueve oportunidades. Estas decisiones administrativas restaron créditos de la jurisdicción 91 para redireccionarlos, por ejemplo, a la financiación de obras en La Rioja, la reparación del Tango 01 o al aumento de subsidios para empresas concesionarias de servicios públicos. Tómese en cuenta que los créditos de la jurisdicción 91 previsto para 2006 ascenderían a 9.249 millones de pesos, lo que representa el 9,9 por ciento del gasto total proyectado, suma por demás significativa para ser manejada sin la limitación y el cojhntrol del Congreso.” 

 

EL PROYECTO DE PRESUPUESTO 2006 

 

Sin  embargo lo que dispone el proyecto del 2006 expresa todo lo contrario. Su texto dice así: “Artículo 8º.- Autorízase al Jefe de gabinete de ministros a introducir ampliaciones en los créditos presupuestarios aprobados por la presente ley y a establecer su distribución en la medida en que las mismas sean financiadas con incremento de fuentes de financiamiento originadas en préstamos de organismos financieros internacionales de los que la Nación forme parte, con la condición de que su monto se compense con la disminución de otros créditos presupuestarios financiados con Fuente de Financiamiento 22 – Crédito Externo.” Que es igual al artículo 8º del presupuesto 2005 (ley 25.967), salvo en la expresión “financiado con Fuente de Financiamiento 22 – Crédito Externo.” La ley 25.827 que aprobó el presupuesto de 2004 decía lo mismo en su artículo 11 pero en vez de esta expresión decía “(...) “y sin afectar negativamente el resultado a que alude el artículo 4º de la presente ley”.  

El siguiente artículo 9º del proyecto es casi idéntico al 10º de la ley de presupuesto 2005 y de la primera parte del 12 del de 2004, y expresa “El Jefe de gabinete de ministros podrá disponer ampliaciones en los créditos presupuestarios de la Administración Central, de los Organismos Descentralizados e Instituciones de la Seguridad Social, y su correspondiente distribución, financiados con incremento de los recursos con afectación específica, recursos propios, transferencias de Entes del Sector Público Nacional, donaciones y los remanentes de ejercicios anteriores provenientes de estas últimas. Las medidas que se dicten en uso de esta facultad deberán destinar el treinta y cinco por ciento (35 %) al tesoro nacional. Exceptuase de dicha contribución a los recursos con afectación específica destinados a las provincias, y a los originados en transferencias de Entes del Sector Público Nacional, donaciones, venta de bienes y/o servicios y contribuciones, de acuerdo con la definición que para éstas contiene el Clasificador de los Recursos por rubros del Manual de Clasificaciones Presupuestarias.” En el del 2004 después de “servicios y contribuciones” decía “previsionales de la Administración de Programas Especiales y al Fondo Solidario de Retribución de la Jurisdicción 80, Superintendencia de Servicios de Salud.”  

El articulo 10, es igual al 11 de la ley 25.967, y expresa: “Facúltase al Jefe de gabinete de ministros a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por la presente ley con sujeción a los artículos 37 de la Ley Nº 24.156 y 15 de la Ley Nº 25.917. Asímismo, déjase establecido que el jefe de gabinete de ministros podrá delegar las facultades conferidas por el presente artículo, en el marco de las competencias asignadas por la Ley de Ministerios.” Pero agrega un artículo 11 que dice:  “Las facultades otorgadas por la presente ley al señor jefe de gabinete de ministros podrán ser asumidas por el poder ejecutivo nacional, en su carácter de responsable político de la administración general del país y en función de lo dispuesto por el inciso 10 del artículo 99 de la Constitución nacional.” Con distinto orden los texto de estos dos artículos son idénticos a los artículos 13 y 14 del de la ley de presupuesto 2004. 

 

ENTRE 2000 Y 2003

 El artículo 13 del presupuesto 2003, aprobado por la ley 25.725 y  el 14 del 2002, ley 25.565, decían: “El Jefe de gabinete de ministros distribuirá los créditos de la presente ley a nivel de las partidas limitativas previstas en los clasificadores con excepción de los correspondientes a Transferencias las cuales se desagregarán a su máximo nivel, y en las aperturas programáticas o categorías equivalentes que estime pertinente.” El 17 del presupuesto 2001, ley 25.401, era igual a este pero agregaba al final “(...) pudiendo delegar las facultades a que hacer referencia el presente artículo.” El 17 del presupuesto del año 2000, ley 25.237, repite esta redacción sólo que interpola la expresión “de desagregación” después de “la presente ley a nivel de”. 

 

 Los artículo 14 del presupuesto 2003 y el 15 del 2002, decían “Autorízase al Jefe de gabinete de ministros para introducir ampliaciones en los créditos presupuestarios aprobados por la presente ley y a establecer la distribución en la medida en que los mismos sean financiadas con incrementos de fuentes de financiamiento originada en préstamos de Organismos Financieros Internacionales de los que la Nación forma parte, y Convenios bilaterales o de Gobierno a Gobierno, con la condición de que su monto se compense con la disminución de otros créditos presupuestarios y sin alterar el resultado a que alude el art. 4º de la presente ley.” El del 2002 no tenía la frase “(...)y convenios bilaterales o de Gobierno a Gobierno”. El del 2001, en su artículo17, era idéntico, pero a esta frase la sustituía por otra que decía: “(...)que hayan sido aprobadas por el Poder Ejecutivo Nacional hasta la fecha de sanción de la presente ley,” y no citaba al final “el art. 4º de la presente ley”.

 

El artículo 18 del presupuesto 2000, tenía igual redacción en su primera parte, pero en la última decía: “Asimismo podrán incorporarse nuevas operaciones de crédito público, siempre que se dé cumplimiento a los requisitos establecidos en el artículo 10 de la presente ley en la medida que su monto se compense con la disminución de otros créditos presupuestarios. La facultad conferida incluye asimismo las operaciones de créditos público autorizadas en el primer párrafo del artículo 5º de la presente ley.”  

 Los artículos 15 y 16 de presupuesto del 2003 se repetirán casi textualmente en el 12 y 13 del 2004, aunque éste interpola en su texto del artículo12 la frase  “(...)e instituciones de seguridad social(...)” después de “(...)organismos descentralizados(...)”.  

 El del año 2000 en el artículo 19 disponía “El Jefe de gabinete de ministros, a  requerimiento de los Presidentes de ambas Cámaras del Congreso Nacional, incorporará los sobrantes de los presupuestos de la jurisdicción Poder Legislativo Nacional a que alude el artículo 9º de la ley Nº 11.672, complementaria permanente de presupuesto (T.O.1999), existentes al 31 de diciembre de 1999, para atender necesidades adicionales de funcionamiento del Poder Legislativo Nacional.”

“El Jefe de gabinete de ministros podrá disponer ampliaciones debidamente fundamentadas en los créditos presupuestarios de la Administración Central y de los organismos descentralizados financiados con incrementos en los recursos con afectación específica, con excepción de aquellos que tengan asignación específica a las Provincias, o en los recursos propios o en las donaciones que se perciban durante el ejercicio y los provenientes de remanentes de ejercicios anteriores que no correspondan al Poder Judicial de la Nación, Poder Legislativo Nacional, Auditoría General de la Nación y Sindicatura General de la Nación, con la condición de que las Jurisdicciones y Entidades involucradas no registren deudas exigibles del ejercicio o de ejercicios anteriores por contribuciones a favor del Tesoro Nacional. Las medidas que se dicten en uso de esta facultad deberán destinar, con excepción de los recursos originados en donaciones, un porcentaje como aporte al Tesoro Nacional, de acuerdo con los siguiente criterios: a) Treinta y cinco por ciento (35%) de los recursos provenientes de fuentes tributarias y no tributarias y de remanentes de ejercicios anteriores. b) Veinte por ciento (20%) de los mayores recursos provenientes de la venta de bienes y servicios relacionados con las funciones de las Jurisdicciones o Entidades, con excepción de aquellos incluidos en la Función Ciencia y Técnica cuya nómina figura en la planilla Nª 19 anexa al artículo 25 de la ley Nº 24.938, en los cuales se reducirá en diez (10) puntos el porcentaje citado en este inciso. Exceptúanse de efectuar las contribuciones a que se refieren los incisos precedentes, a los recursos con afectación específica del Poder Judicial de la Nación, Poder Legislativo Nacional y a los recursos propios de la Auditoría General de la Nación y de la Sindicatura General de la Nación. Autorízase al Jefe de gabinete de ministros a disponer ampliaciones en los créditos presupuestarios financiados con recursos provenientes del producido de la venta de inmuebles destinados a su sustitución o a la adecuación de los existentes.”

El artículo 20 disponía “Facúltase al Jefe de gabinete de ministros a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por la presente ley, y por esta única vez, sin las limitaciones del artículo 37 de la ley 24.156, y aprobar durante el ejercicio fiscal 2000 las modificaciones al Presupuesto de la Administración Central a los efectos de incorporar las reformas derivadas de la nueva ley de ministerios y los recursos provenientes de la reforma tributaria.(...).”  

El artículo 26 agregaba que “Las facultades otorgadas por la presente ley al Jefe de gabinete de ministros podrán ser asumidas por el Poder Ejecutivo Nacional, en su carácter de responsable político de la administración general del país y en función de lo dispuesto por el inciso10 del artículo 99 de la Constitución Nacional” y el 27 disponía que: “Déjase establecido que el Jefe de gabinete de ministros podrá delegar las facultades conferidas por la presente ley, en el marco de las competencias asignadas por la Ley de ministerios.”

 

LOS PRESUPUESTOS DURANTE LA PRESIDENCIA DE CARLOS MENEM

 

 

El presupuesto de 1999, aprobado por ley 25.064, tenía un artículo 13 cuya primera parte era igual al 17 del de el año siguiente, ya visto, pero agregaba: “La Jefatura de Gabinete de Ministros a propuesta de la Dirección Ejecutiva de la Administración Nacional de la Seguridad Social, podrá disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere oportunas en su organismo, dentro del presupuesto total aprobado para ese organismo, con las limitaciones dispuestas por el artículo 37 de la ley Nº 24.156 y sin afectar el crédito presupuestario para atender asignaciones familiares.(...)”

 

El artículo 14 se repetirá en el texto del 17 del presupuesto 2001, pero le agrega: “Asimismo podrán incorporarse nuevas operaciones de crédito público, siempre que se dé cumplimiento a los requisitos establecidos en el artículo 9º, en la medida que su monto se compense con la disminución de otros créditos presupuestarios. La facultad conferida incluye asimismo las operaciones de crédito público autorizadas en el primer párrafos del artículo 5º de la presente Ley, como así también la originada en la operación de crédito público, por la suma de treinta y seis millones de pesos ($ 36.000.000), destinada al equipamiento “llave en mano” de sistemas y servicios informáticos para el Poder Judicial de la Nación, autorizada por la planilla Nº 8 anexa al artículo 6º de la Ley Nº 24.938.

 

El artículo 15 tiene igual texto del 19 del presupuesto del año siguiente, modificando, sustituyendo 1999 por 1997 cuando se refiere al Texto Ordenado y del 31 de diciembre de 1999 por 1998, del primer párrafo. El artículo 16 comienza con la primera parte de lo que será el 20 del año siguiente, ya referenciado, pero en la segunda parte dispone después de “(...)Ley Nº 24.156” lo siguiente: “(...)pudiendo delegar dichas facultades mediante el dictado de normas que regulen las modificaciones en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional.”

Los artículos 23 y 24 se repetirán textualmente en los artículos  26 y 27 del presupuesto del año siguiente.  

La ley 24.938, al aprobar el presupuesto 1998, tenía un artículo 12 de casi idéntica redacción que los artículos 14 del presupuesto 2003, el 15 del 2002 y el 17 del 2001 que decía: “Autorízase al Jefe de gabinete de ministros para introducir ampliaciones en los créditos presupuestarios aprobados por la presente ley y a establecer la distribución en la medida en que los mismos sean financiadas con incrementos de fuentes de financiamiento originada en préstamos de Organismos Financieros Internacionales de los que la Nación forma parte, y por las operaciones de crédito público autorizadas en el primer párrafo del artículo 6º de la presente ley.”  

 “Asimismo a  requerimiento de los Presidentes de ambas Cámaras del Congreso Nacional, incorporará los sobrantes de los presupuestos de la jurisdicción Poder Legislativo Nacional a que alude el artículo 9º de la ley Nº 11.672, complementaria permanente de presupuesto (T.O.1996), existentes al 31 de diciembre de 1997, para atender necesidades adicionales de funcionamiento del Poder Legislativo Nacional.” 

"El Jefe de gabinete de ministros podrá disponer ampliaciones debidamente fundamentadas en los créditos presupuestarios de la Administración Central y de los organismos descentralizados financiados con incrementos en los recursos con afectación específica, con excepción de aquellos que tengan asignación específica a las Provincias, o en los recursos propios o en las donaciones que se perciban durante el ejercicio, con la condición de que la proyección anual no sea inferior a los estimados en el a4rtículo 2º de la presente ley. Las medidas que se dicten en uso de esta facultad deberán destinar un porcentaje como aporte al Tesoro Nacional, de acuerdo con los siguiente criterios: a) Treinta y cinco por ciento (35%) de los recursos provenientes de fuentes tributarias y no tributarias. Exceptúanse en todos los casos de la contribución al Tesoro Nacional los recursos originados en donaciones, los que tienen asignación específica a las provincias y los que por leyes especiales dispongan un fin determinado. b) Veinte por ciento (20%) de los mayores recursos provenientes de la venta de bienes y servicios relacionados con las funciones de las Jurisdicciones o Entidades, con excepción de aquellos incluidos en la Función Ciencia y Técnica cuya nómina figura en la planilla Nª 19 anexa al artículo 25 de la presente ley, en los cuales se reducirá en diez (10) puntos el porcentaje citado en este inciso.”

 

“Lo dispuesto en este inciso no será de aplicación la Auditoría General de la Nación y de la Sindicatura General de la Nación. Autorízase al Jefe de gabinete de ministros a disponer ampliaciones en los créditos presupuestarios financiados con recursos financiados con recursos del Tesoro Nacional provenientes de los aportes dispuestos en los incisos a) y b) del presente artículo.”

 

El artículo 13 decía:”Facúltase al Jefe de gabinete de ministros a realizar las ampliaciones o modificaciones de los créditos presupuestarios originadas en el dictado de normas legales relacionadas con la privatización o concesión de servicios o funciones a cargo del Estado Nacional.” El artículo 14 expresaba: “Facúltase al Jefe de gabinete de ministros a disponer reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por la presente ley, con las limitaciones dispuestas por el artículo 37 de la ley Nº 24.156, pudiendo delegar dichas facultades mediante el dictado de normas que regulen las modificaciones en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional.”

El presupuesto 1997, aprobado por ley 24.764, decía en su artículo 11: “El Jefe de gabinete de ministros distribuirá los créditos de la presente Ley al máximo nivel de desagregación previsto en los clasificadores y en las aperturas programáticas o categorías equivalentes que estime pertinentes, pudiendo delegar las facultades a que hace referencia el presente artículo.” 

 

El artículo12, que tenía parecida redacción al artículo 12 del presupuesto 1998,  los artículos 14 del presupuesto 2003, el 15 del 2002 y el 17 del 2001, decía: “Autorízase al Jefe de gabinete de ministros para introducir ampliaciones en los créditos presupuestarios y establecer su distribución, en la medida que las mismos sean financiadas con incrementos en fuentes de financiamiento originada en préstamos de Organismos Financieros Internacionales de los que la Nación forma parte. Asimismo a  requerimiento de los Presidentes de ambas Cámaras del Congreso Nacional, incorporará los sobrantes de los presupuestos de la jurisdicción Poder Legislativo Nacional a que alude el artículo 9º de la ley Nº 11.672, complementaria permanente de presupuesto (T.O.1996), existentes al 31 de diciembre de 1996, para atender necesidades adicionales de funcionamiento del Poder Legislativo Nacional.” El artículo 13 disponía: “Facúltase al Jefe de gabinete de ministros a realizar las modificaciones de créditos resultantes de cambios y adecuaciones institucionales con motivo de la aplicación de la Segunda Reforma del Estado (Ley Nº 24.629). El artículo 15, que será igual al 14 del presupuesto del próximo año, ya comentado, pero con un agregado: “Autorizase asimismo al Jefe de gabinete de ministros a efectuar las transferencias de créditos, con sus respectivas fuentes de financiamiento, necesarias para dar cumplimiento al Decreto Nº 993 del 30 de agosto de 1996, que impliquen cambios en la distribución de las finalidades previstas en el artículo 1º de la presente ley.(...)”

 

El presupuesto 1996, de la ley 24.624, en su artículo 10 es igual al artículo 11 del presupuesto del año siguiente. El 11, es una versión más sintética del texto que se repetirá en años siguientes y que en el presupuesto de 1997 estaba en el artículo 12, y dispone: “Autorízase al Jefe de gabinete de ministros para introducir ampliaciones en los créditos presupuestarios y establecer su distribución, en la medida que las mismos sean financiadas con incrementos en los montos estimados para Recursos y para el Endeudamiento Público determinados en los artículos 2º y 4º de la presente Ley.” El artículo 13 es muy interesante al disponer: “El Jefe de gabinete de ministros no podrá efectuar modificaciones que impliquen: 1. Transferencias de créditos entre las finalidades establecidas en el artículo 1º de la presente ley. 2. Transferencias de créditos de gastos de capital a gastos corrientes. La limitación dispuesta precedentemente no regirá en el caso que se afecten créditos de las Jurisdicciones 90 – Servicio de la Deuda Pública y 91 – Obligaciones a Cargo del Tesoro.(...)” En el último párrafo declara que: “El Jefe de gabinete de ministros podrá disponer las reestructuraciones que considere necesarias dentro de las limitaciones señaladas en los párrafos anteriores, pudiendo delegar dichas facultades, mediante el dictado de normas que regulen las modificaciones presupuestarias en el ámbito de su jurisdicción.”

El ejercicio 1995 tuvo un presupuesto aprobado por la ley 24.447, que en su artículo 9 tenía un texto que se reiterará en el 10 del de el año siguiente y el 11 del presupuesto 1997, pero que en la última frase disponía que: “El Poder Ejecutivo Nacional podrá delegar las facultades a que hace referencia el presente artículo.” El artículo 10  se repetirá en el 11 del año siguiente, pero al final decía: “El Poder Ejecutivo Nacional podrá delegar la facultad a que se hace referencia en el presente artículo.” El artículo 11 es parecido al 13 del año siguiente al disponer: “El Poder Ejecutivo Nacional (en vez del Jefe de gabinete de ministros) no podrá efectuar modificaciones que impliquen: 1. Transferencias de créditos entre las finalidades establecidas en el artículo 1º de la presente ley. 2. Transferencias de créditos de gastos de capital a gastos corrientes. La limitación dispuesta precedentemente no regirá en los siguientes casos: 1. En que se afecten créditos de las Jurisdicciones 90 – Servicio de la Deuda Pública y 91 – Obligaciones a Cargo del Tesoro. 2. En que se afecten créditos de otras jurisdicciones, recursos adicionales provenientes de ahorros en la ejecución presupuestaria, para efectuar las transferencias y pagos con destino a la conclusión de las obras del ex Fondo de Desarrollo Regional, en cumplimiento con los convenios suscriptos con las provincias y lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Nº 23.548.(...)” En el último párrafo declara que: “El Poder Ejecutivo Nacional (en vez del Jefe de gabinete de ministros) podrá disponer las reestructuraciones que considere necesarias dentro de las limitaciones señaladas en los párrafos anteriores, pudiendo delegar dichas facultades, mediante el dictado de normas que regulen las modificaciones presupuestarias en el ámbito de su jurisdicción.”

El presupuesto 1994, aprobado por la ley 24.307, con 51 artículos, manda en su artículo 5º: “Autorízase al Poder Ejecutivo nacional para introducir ampliaciones en los créditos presupuestarios, en la medida que las mismas sean financiadas con incrementos en los montos estimados para recursos y para el endeudamiento público determinados en los artículos 2º y 4º de la presente ley. El Poder Ejecutivo nacional podrá delegar la facultad a que se hacer referencia en el presente artículo.” El del año anterior 1993, aprobado por ley 24.191, el primero después de promulgada la ley de Administración Financiera Nº 24.156, y el de 1992, Ley 24.061, en sus respectivos artículo 5º tenían igual texto, aunque este último no tenía la última frase sobre delegación de facultades. 

 

El artículo 6º, de ambas leyes, disponía que: “Toda ley que autorice gastos no previstos en la ley de presupuesto de la Administración Nacional deberá especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento.”. 

 

El artículo 6º del de 1994 y el 7º del de 1993 y 1992 establecían que: “El Poder Ejecutivo nacional no podrá efectuar modificaciones que impliquen: a) Transferencias de créditos entre las finalidades establecidas en el artículo 1º de la presente ley. B) Transferencias de créditos de gastos de capital a gastos (erogaciones decía el de 1992) corrientes.(...) El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer las reestructuraciones que considere necesarias dentro de las limitaciones señaladas en los párrafos anteriores.” el de 1994 terminaba diciendo: “Estas reestructuraciones podrán incluir las transferencias del inciso I al inciso II. El Poder Ejecutivo nacional puede delegar dichas facultades mediante el dictado de normas que regulen las modificaciones presupuestarias en el ámbito de su jurisdicción. Los presidentes de ambas Cámaras del Congreso de la Nación y la Corte Suprema de Justicia de la Nación podrán modificar las plantas de personal sus niveles escalafonarios dentro del total del crédito asignado a su jurisdicción.” El de 1993, en cambio, disponía en texto similar que: “Estas reestructuraciones podrán incluir las transferencias del inciso 1º y 2º. Estas facultades podrán ser delegadas, mediante el dictado de normas que regulen las modificaciones presupuestarias en el ámbito de su jurisdicción.” El de 1992 disponía en su última párrafo: “El Poder Ejecutivo nacional queda facultado para efectuar las modificaciones expresadas en el párrafo anterior, para el caso en que se afecten créditos de la jurisdicción 91 – Obligaciones a cargo del Tesoro. El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer las reestructuraciones que considere necesarias dentro de las limitaciones señaladas en los párrafos anteriores. Estas facultades podrán ser delegadas, mediante el dictado de normas que regulen las modificaciones presupuestarias en el ámbito de su jurisdicción.”

 

El artículo 7º del presupuesto 1994 y el 8º de los años 1993 y 1992 rezaban: “El Poder Ejecutivo nacional distribuirá los créditos de la presente ley y su eventual ampliación, al máximo nivel de desagregación previsto en los clasificadores y en las aperturas programáticas o categorías equivalentes que estime pertinentes (el de 1992 terminaba diciendo en reemplazo de esta última frase: “(...) previsto en las normas para la confección del presupuesto de la Administración Nacional”). El Poder Ejecutivo nacional podrá delegar las facultades a que hace referencia el presente artículo.”

 

La referida ley 24.156 dispone en su artículo 39: “El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer autorizaciones para gastar no incluidas en la ley de presupuesto general para atender el socorro inmediato por parte del gobierno en casos de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor. Estas autorizaciones deberán ser comunicadas al Congreso Nacional en el mismo acto que las disponga, acompañando los elementos de juicio que permitan apreciar la imposibilidad de atender las situaciones que las motivaron dentro de las revisiones ordinarias o con saldos disponibles en rubros presupuestarios imputables. Las autorizaciones así dispuestas se incorporaran al presupuesto general.” Esta delegación permanente de facultades parecería ser la única razonable de las comentadas en ested trabajo.

El presupuesto de 1991, aprobado con la ley 23.990, disponía en su artículo 8º: “Autorízase al Poder Ejecutivo nacional para introducir ampliaciones en los créditos presupuestarios, en la medida que las mismas sean financiadas con incrementos en los montos estimados para recursos y financiamiento determinado por los arts.2º y 3º. En aquellos casos en que la modificación de las erogaciones resulten financiada con el producido del uso del crédito podrá alterarse la necesidad de financiamiento estimada en el art. 4º. Asimismo, el Poder Ejecutivo nacional podrá afectar, con destino a rentas generales, hasta el diez por ciento (10%) de los ingresos corrientes de cada una de las cuentas especiales y organismos descentralizados que forman parte del presupuesto general de la Administración nacional, excepto las del Fondo Nacional de la Vivienda y Fondo Especial de Desarrollo Eléctrico del Interior.” El 9º establecía: “El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer las reestructuraciones que considere necesarias, incluido cambio de finalidad, función, jurisdicción e inciso, dentro de la suma total fijada por el art. 1º, la establecida en el art. 3º para las erogaciones figurativas y las que se dispongan en función de lo establecido por el art.8º. El Poder Ejecutivo nacional podrá delegar las facultades a que se hace referencia en el presente artículo, mediante el dictado de un régimen que regule el sistema de modificaciones presupuestarias, en su Jurisdicción.” El 10º disponía: “El Poder Ejecutivo nacional distribuirá los créditos de la presente ley, y la eventual ampliación de los mismos, por programas y partidas, cargos y horas de cátedra de personal permanente y temporario y proyectos de trabajos públicos, según corresponda, quedando facultado para introducir las modificaciones necesarias en dicha distribución. El Poder Ejecutivo nacional podrá delegar las facultades a que se hace referencia en el presente artículo.” El artículo 11º expresaba: “Autorízase al Poder Ejecutivo nacional para introducir las reestructuraciones y modificaciones que sean indispensables en los montos consignados para la amortización de deudas y los adelantos a proveedores y contratistas fijados por el art. 5º y para el uso del crédito y adelantos otorgados a proveedores y contratistas en ejercicios anteriores estimados en el financiamiento de la Administración nacional por el art. 6º. El Poder Ejecutivo nacional podrá delegar las facultades a que se hace referencia en el presente artículo”

En el año 1990 no se dictó ley que aprobara el presupuesto.

PRESUPUESTOS DURANTE LA PRESIDENCIA DE RAÚL ALFONSÍN 

Los últimos presupuestos de la época de la presidencia de Alfonsín, del año 1989, sancionado por ley 23.763, de 1988, aprobado por ley 23.659, y el de 1987, por ley 23.526, decían en sus artículos 8º: “Autorízase al Poder Ejecutivo nacional para introducir modificaciones en las erogaciones del presupuesto de la Administración nacional, en la medida que las mismas sean financiadas con incrementos en los montos estimados para recursos y financiamiento determinado (esta última palabra no estaba en el de 1987 y 1988) de por los arts. 2º y 3º, y no aumenten la necesidad de financiamiento estimada en el art. 4º de la presente ley, salvo en aquellos casos en que la modificación de las erogaciones resulte financiada con el producido del uso del crédito afectado específicamente a su atención.” 

 

El 8º del presupuesto de 1986, aprobado por ley 23.410, tenía una redacción parecida y disponía: “Autorízase al Poder Ejecutivo nacional para introducir modificaciones en el presupuesto de la Administración nacional, en la medida que las mismas sean financiadas con incrementos de recursos corrientes y/o de capital y no aumenten la necesidad de financiamiento estimada en el art. 4º de la presente ley, salvo en aquellos casos en que la modificación de las erogaciones resulte financiada con el producido del uso del crédito afectado específicamente a su atención.” 

 

El primer párrafo de los artículos 9º de estos cuatros presupuestos son idéntico al de la misma numeración del año 1991, pero los de 1988 y 1989, luego decían: “El Poder Ejecutivo nacional  podrá delegar en los ministros la facultad a que se hace referencia en el presente artículo, debiendo en todos los casos tomar intervención el ministro de Economía. Facúltase al Poder Ejecutivo nacional para delegar en el ministerio de Economía, de acuerdo con lo reglado en el párrafo anterior, la atribución prevista en este artículo respecto de las jurisdicciones 20 – Presidencia de la Nación, 90 – Servicio de la Deuda Pública y 91 – obligaciones a cargo del Tesoro.” El de 1986 en vez de este texto expresaba: “Esta facultad no podrá ser utilizada para disminuir las erogaciones referidas al inc. 11 – Personal, ni las transferencias previstas a las jurisdicciones provinciales.

 

Los artículos 10 expresaban: “Autorízase al Poder Ejecutivo nacional para introducir las reestructuraciones y modificaciones que sean indispensables en los montos consignados para la amortización de deudas y los adelantos a proveedores y contratistas fijados por el art. 5º y para el uso del crédito y adelantos otorgados a proveedores y contratistas en ejercicios anteriores estimados en el financiamiento de la Administración nacional por el art. 6º, en la medida que las mismas no aumenten el resultado del ejercicio del presupuesto de la Administración nacional estimado en el art. 7º.” El de1989 agregaba “El Poder Ejecutivo nacional podrá delegar en los ministros la autorización otorgada por el presente artículo, sólo para el caso de los montos fijados por el art. 5º y siempre que las modificaciones representen compensaciones entre sí. En todos los casos tomará intervención el ministro de Economía.” El de 1987, en vez de este texto decía: “Asimismo, autorízase al Poder Ejecutivo nacional para introducir las modificaciones que resulten indispensable realizar entre intereses y amortización de deudas, pudiendo alterar la necesidad de financiamiento sin modificar el resultado del ejercicio estimado por el art.7º de la misma.”

El presupuesto de 1986 decía en su artículo 10: “Autorízase al Poder Ejecutivo nacional para introducir las reestructuraciones y modificaciones que sean indispensables en los montos consignados para la amortización de deudas y los adelantos a proveedores y contratistas fijados por el art. 5º y para el uso del crédito previsto en el financiamiento de la Administración nacional por el art. 6º, en la medida que las mismas no aumenten el resultado del ejercicio del presupuesto general de la Administración nacional estimado en el art. 7º.” A esto se le agregaba el texto final del artículo 10 del presupuesto 1987.

El primer párrafo de los artículos 11, de los presupuestos 1988 y 1989, son idénticos al del mismo artículo del año 1991, ya transcripto, pero luego rezaban: “El Poder Ejecutivo nacional podrá delegar en los ministros la facultad otorgada en el presente artículo, debiendo en todos los casos tomar intervención el ministro de Economía. Asimismo el Poder Ejecutivo nacional podrá delegar en los secretarios, en el secretario general de la Presidencia de la Nación o en los titulares de cargos equivalentes, la facultad otorgada por el presente artículo para introducir modificaciones a la distribución de créditos, en la medida que las mismas no alteren las sumas fijadas para cada finalidad, función, jurisdicción e inciso. En todos los casos deberá tomar intervención el Secretario de Hacienda. Facúltase al Poder Ejecutivo nacional para delegar en el ministro de Economía o en el secretario de Hacienda conforme corresponda, de acuerdo con lo reglado en los párrafos anteriores, las atribuciones previstas en este artículo respecto de las jurisdicciones 90 – Servicio de la Deuda Pública y 91 – Obligaciones a cargo del Tesorero.”

 

El 11 del de 1986 y 1987 decía: “El Poder Ejecutivo nacional distribuirá los créditos de la presente ley, y la eventual ampliación de los mismos, por programas y partidas, cargos y horas de cátedra de personal permanente y temporario y proyectos de trabajos públicos, según corresponda, quedando facultado para introducir las modificaciones necesarias en dichas distribución. Mediante resolución conjunta del ministerio respectivo y del ministro de Economía, podrán introducirse modificaciones a la distribución de los créditos, en la medida que las mismas no alteren las sumas fijadas para cada finalidad, función, jurisdicción e inciso. Autorízase al Ministerio de Economía a dictar las resoluciones referidas en el presente artículo, para su jurisdicción ministerial y las correspondientes a las jurisdicciones 20 – Presidencia de la Nación 90 – Servicio de la deuda pública y 91 – Obligaciones a cargo del Tesoro.”  

La ley 23.270, al aprobar el presupuesto de 1985 disponía en el artículo 8º: “Autorízase al Poder Ejecutivo nacional para introducir en los presupuestos de los servicios de cuentas especiales y organismos descentralizados las modificaciones que sean indispensables para su desenvolvimiento, dentro de sus posibilidades financieras y en la medida que las mismas no aumenten la necesidades de financiamiento estimada en el art. 4º de la presente ley, salvo en aquellos casos en que la modificación en las erogaciones resulte financiada con el producido del uso del crédito externo, originado en organismos financieros internacionales y afectado específicamente a su atención.” El 9º establecía: “El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer las reestructuraciones que considere necesarias, incluido cambio de finalidad, función, jurisdicción e inciso, dentro de la suma total fijada por el art. 1º, la establecida en el art. 3º para las erogaciones figurativas y las que se dispongan en función de lo establecido por el art.8º, en la medida que dichas reestructuraciones no alteren la necesidad de financiamiento estimada en el art. 4º.”  

El artículo 10 es igual al del mismo número -antes transcripto- del presupuesto de 1986, salvo cuando dicen “aumenten” que se sustituye por “incrementen”. El 11, que comienza igual que el de la misma numeración del de 1986 y 1987, y decía: “El Poder Ejecutivo nacional distribuirá los créditos de la presente ley, y la eventual ampliación de los mismos, por programas y partidas, cargos y horas de cátedra de personal permanente y temporario y proyectos de trabajos públicos, según corresponda, quedando facultado para introducir las modificaciones necesarias en dichas distribución.”  

El primer presupuesto aprobado por el Congreso – para el año 1984- después del regreso a la democracia constitucional se aprobó por ley 23.110, que en su artículo 8º mandaba: “Facultase al Poder Ejecutivo a introducir modificaciones en las erogaciones fijadas en los arts. 1º y 3º de la presente ley, en la medida que dichas modificaciones se originen, exclusivamente, en mayores erogaciones en el inc.11 personal y en todos aquellos incisos del presupuesto que estén vinculados a la atención de gastos en personal, resultantes de la instrumentación de la política salarial que establezca el gobierno nacional para el presente ejercicio y siempre que con la instrumentación de dicha política se superen las previsiones crediticias contenidas, a tal efecto, en la presente ley. Como consecuencia de lo establecido precedentemente el Poder Ejecutivo queda facultado para alterar, en caso que corresponda, la necesidad de financiamiento y el resultado del ejercicio estimados por los arts. 4º y 7º de la presente ley. El Poder Ejecutivo deberá dar cuenta al Congreso Nacional en cada oportunidad en la que proceda a ejercer las facultades conferidas por el presente artículo. La comunicación por parte del Poder Ejecutivo deberá ser efectuada dentro de los treinta (30) días corridos contados a partir de la fecha de vigencia de cada uno de los decretos mediante los cuales se hubieren ejercido las facultades conferidas.”  

El dispositivo del artículo 9 rezaba: “Autorízase al Poder Ejecutivo nacional para introducir en los presupuestos de los servicios de cuentas especiales y de organismos descentralizados las modificaciones que sean indispensables para su desenvolvimiento, dentro de sus posibilidades financieras y en la medida que las mismas no aumenten la necesidad de financiamiento estimada en el art. 4º de la presente ley, salvo en aquellos casos en que la modificación en las erogaciones resulte financiadas con el producido del uso del crédito externo originado en organismos financieros internacionales de los cuales la República sea miembro y afectado específicamente a su atención.”  

El artículo 10 reglaba: “El Poder Ejecutivo nacional podrá disponer las reestructuraciones que considere necesarias, incluido cambio de finalidad, función, jurisdicción e inciso, dentro de la suma total fijada por el art. 1º y para las erogaciones figurativas establecidas en el art. 3º, en la medida que dichas reestructuraciones no alteren la necesidad de financiamiento estimada en el art. 4º. Esta facultad no podrá ser utilizada para disminuir las erogaciones previstas en las finalidades salud, cultura y educación, bienestar social y ciencia y técnica tomadas en conjunto, ni las referidas al inc. 11 – personal y al inc. 31 transferencias para erogaciones corrientes de la administración central correspondientes a aportes y para pasividades, aportes a enseñanza privada y aportes a provincias y Territorio Nacional.” El artículo 11 decía: “Autorízase al Poder Ejecutivo para introducir las reestructuraciones y modificaciones que sean indispensables en los montos consignados para la amortización de deudas y los adelantos a proveedores y contratistas fijados por el art. 5º para el uso del crédito previsto en el financiamiento de la Administración nacional estimado por el art. 6º en la medida que las mismas no incrementen el resultado del ejercicio del presupuesto general de la Administración nacional estimado en el art. 7º.” El artículo 12 disponía: “El Poder Ejecutivo distribuirá los créditos de la presente ley, y la eventual ampliación de los mismos, por programas y partidas, cargos y horas de cátedra de personal permanente y temporario y proyectos de trabajos públicos, según corresponda, quedando facultado para introducir las modificaciones necesarias en dicha distribución con las limitaciones dispuestas en el último párrafo del art. 10 de la presente ley.”

 

PREHISTORIA

Esta historia tiene un antecedente preconstitucional cuando el 20 de setiembre de 1851 por ley de la Legislatura de Buenos Aires se declaró “solemnemente que todos los fondos de la provincia, las fortunas, vidas, fama y porvenir de los representantes de ella y de sus comitentes, quedan sin limitación ni reserva alguna a disposición de su excelencia hasta dos años después de terminada gloriosamente la guerra contra el loco traidor salvaje unitario Urquiza, y la que su excelencia (el gobernador Juan Manuel de Rosas) sabia y enérgicamente ha declarado contra el Brasil.”  

Después de sancionada la Constitución el primer presupuesto que aprobó el Congreso -reunido en Paraná- fue el de la ley Nº 48, del 24 de setiembre de 1855, y que en sus 15 artículos no delegaba poderes extraordinarios al Poder Ejecutivo

 

En la ley 12.962 de 1947, que regulaba el presupuesto sin ser una ley anual de presupuesto, encontramos una Disposición transitoria, el artículo 126, que decía: “El Poder Ejecutivo queda autorizado para reajustar los anexos del presupuesto correspondiente al ejercicio dentro del cual sea sancionada esta ley, en concordancia con disposiciones respectivas, conforme a las siguientes normas: (...)” y establece una serie de pautas, para concluir: “El Poder Ejecutivo dará cuenta al Congreso de los reajustes que autorice en virtud de lo dispuesto en este artículo.”  

La primera vez que estas potestades se delegaron, en una ley de presupuesto, en la 13.558, que con 31 artículos aprobó el del año 1950, al decir en su artículo 15: “Autorízase al Poder Ejecutivo para introducir al presupuesto las modificaciones que requiera la incorporación de los recursos y erogaciones correspondientes a los servicios de cuentas especiales a que se refiere el art. 13 de la ley 13.249, no comprendidos en la presente ley.(...)”. El artículo citado rezaba: “Autorizase al Poder Ejecutivo para introducir al presupuesto, las modificaciones que requiera la incorporación de los recursos y erogaciones de los servicios de cuentas especiales no comprendidos en la presente ley y cuyo funcionamiento en el ejercicio de 1948 fue dispuesto provisionalmente en virtud de la autorización conferida por el artículo 17 de la ley 13.072.”

El artículo 18 del presupuesto de 1950 agregaba que: “Queda autorizado el Poder Ejecutivo para que por decreto dictado con intervención del Ministerio de Hacienda y en presencia de razones debidamente justificadas, efectúen compensaciones entre los créditos principales del presupuesto general, siempre que no se altere el total autorizado para “gastos en personal” u “otros gastos” y no se aumente la planta de personal.” 

 

“El Poder Ejecutivo podrá no obstante compensar con rebajas en el rubro de “Otros gastos” las posibles insuficiencias que pudieran acusar durante el ejercicio las previsiones destinadas a satisfacer necesidades de los regímenes de escalafonamiento del personal o beneficios por antigüedad, siempre que no se cuente en el rubro de “gastos en personal” con disponibilidades que hagan factible resolver por ajuste en dichos rubro, tales necesidades.”

 

“Facúltase asimismo al Poder Ejecutivo para aumentar hasta el monto autorizado a invertir en 1949 el importe asignado por la presente ley para la ejecución de obras públicas, a cuyo efecto-y de acuerdo con lo previsto por el art. 4º de la ley 12.961- dispondrá la pertinente modificación de los cuadros de recursos y erogaciones. Esta autorización rige exclusivamente para aquellos conceptos que hayan tenido asignaciones en la distribución de las inversiones aprobadas para el ejercicio de 1949. Facúltase igualmente al Poder Ejecutivo para incrementar en caso necesario el crédito para atender el plan de obras y adquisiciones del Consejo de Reconstrucción de San Juan, conforme a los arts. 1º, 3º y 4º de la ley 12.865.”

 

En la ley de presupuesto 14.395 para regir en los ejercicios 1955 y 1956, que tuvo 29 artículo, se dispuso en el artículo 9º: “Facúltase al Poder Ejecutivo para que, cuando razones vinculadas con el normal desenvolvimiento de los servicios lo exijan, proceda a modificar la distribución del monto de las economías previstas por la presente ley, como así también  a su liberación de acuerdo con las posibilidades financieras.”

 

“Queda asimismo autorizado el Poder Ejecutivo para efectuar, entre de los totales previstos en la presente ley, las reestructuraciones de créditos necesarias cuando exigencias estrictamente impostergables de los servicios lo demanden. Igual facultad tendrán los presidentes de ambas cámaras del Congreso nacional respecto a los créditos presupuestarios de sus respectivas jurisdicciones, debiendo comunicar al Poder Ejecutivo las modificaciones que dispusieren.”

 

“El Poder Ejecutivo podrá igualmente introducir en los presupuesto de cuentas especiales, por vía de ajuste o reestructuración de créditos, las modificaciones, ampliaciones y reducciones que, acorde con las necesidades de los servicios y dentro de las posibilidades financieras de los mismos, fueren necesarias para su normal desenvolvimiento."

El presupuesto en 1960 aprobado por ley 15.021, tenía 48 artículos, y en artículo 5º expresaba: “Autorízase al Poder Ejecutivo para ampliar los créditos del presupuesto general de la administración nacional para el ejercicio 1960 e incorporar las partidas necesarias para proseguir o iniciar en ese período el cumplimiento de leyes dictadas en el curso del ejercicio 1958-1959, como así también los que se requieran para atender mayores necesidades provenientes de promociones de alumnado y aumentos vegetativos de la enseñanza y de los regímenes de escalonamiento y de adicionales por antigüedad del personal.” 

El artículo 14º disponía: “Facúltase al Poder Ejecutivo para efectuar dentro de los totales del presupuesto general de la administración nacional las reestructuraciones de créditos y economías que sean necesarias frente a exigencias estrictamente impostergables de los servicios. Igual facultad tendrán los presidentes de ambas Cámaras del Congreso Nacional respecto de los créditos presupuestarios de sus respectivas jurisdicciones, debiendo comunicar al Poder Ejecutivo las modificaciones que dispusieren.”

 

“El Poder Ejecutivo podrá también introducir en los presupuesto de las cuentas especiales y de los organismos descentralizados por la vía de ajuste o reestructuración de créditos, las modificaciones, ampliaciones y reducciones que, de acuerdo con las necesidades de los servicios y dentro de las posibilidades financieras de los mismas sean indispensables para su desenvolvimiento.”

 

El artículo 16º disponía: “En los casos en que imperiosas razones de servicio lo exijan, el Poder Ejecutivo podrá liberar total o parcialmente las economías de inversión establecidas por el art.1º, incorporando en igual medida en el presupuesto general de la administración nacional cuando ello sea imprescindible, con cargo de los recursos que correspondan, los créditos necesarios para satisfacer aquellas exigencias de los servicios.”

 

El presupuesto para el ejercicio 1961-1962 aprobado por ley 16.432 y con 85 artículos, disponía en el número 14: “Facúltase al Poder Ejecutivo para efectuar dentro de los totales del presupuesto general de la administración nacional las reestructuraciones de créditos y de economías que sean  necesarias frente a exigencias estrictamente impostergables de los servicios.”

 

“El Poder Ejecutivo podrá también introducir en  los presupuesto de las cuentas especiales de los organismos descentralizados, por vía de ajuste o reestructuración de créditos las modificaciones, ampliaciones y reducciones que, de acuerdo con las necesidades de los servicios y dentro de las posibilidades financieras de los mismos, sean indispensables para su desenvolvimiento.”

 

“Igualmente queda autorizado el Poder Ejecutivo para incorporar a los respectivos presupuesto las partidas necesarias para proseguir o iniciar en el ejercicio 1962 el cumplimiento de las leyes dictadas en el curso de ejercicios anteriores.” El artículo 15 rezaba: “El Poder Ejecutivo podrá delegar en los señores ministros secretarios de Estado, autoridades de los organismos descentralizados, autárquicos o de las empresas del Estado, los que deberán ajustarse a la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo con intervención de la Secretaria de Hacienda, la facultad que por el artículo precedente se le acuerda para reajustar en las respectivas jurisdicciones y dentro de los totales de los créditos autorizados, las partidas referentes a otros gastos, con excepción de aquellas que directa o indirectamente se traduzcan en beneficios al personal bajo cualquier modalidad o concepto. Quedan derogadas toda otra delegación de facultades a los organismos dependientes del Poder Ejecutivo de cualquier naturaleza que fueren, para la propia aprobación y modificación de sus respectivos presupuestos de regímenes escalafonarios y de asignaciones o compensaciones al personal, con excepción de las que expresamente se acuerdan por la presente ley  y las autorizaciones del inc. b) del art. 15 del decreto-ley 13.126-57.”

“Similar facultad podrá delegar el Poder Ejecutivo en las autoridades mencionadas precedentemente, para que efectúen reajustes por compensación entre las partidas parciales integrantes de cada partida subprincipal del plan analítico de trabajos públicos."

 

El artículo 16, decía: “ Autorízase a los presidentes de ambas Cámaras del Congreso Nacional para reajustar los créditos de sus presupuestos jurisdiccionales, debiendo comunicar al Poder Ejecutivo las modificaciones que dispusieren. Tales modificaciones sólo podrán realizarse dentro del respectivo total de créditos autorizados.”

“Las jurisdicciones mencionadas tendrán la libre disponibilidad de los créditos que le asigne la ley de presupuesto, sin más restricciones que las que la propia ley determine en forma expresa.”

 

El artículo 17, a su vez disponía: “Autorízase al. Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y al Tribunal de Cuentas de la Nación, para reajustar los créditos de sus presupuestos jurisdiccionales debiendo comunicar al Poder Ejecutivo las modificaciones que dispusieren. Tales modificaciones sólo podrán realizarse dentro del respectivo total de créditos autorizados, sin originar aumentos automáticos para ejercicios futuros ni incrementos de las remuneraciones individuales, sobre asignaciones y otros conceptos análogos de gastos de personal o compensaciones o reintegros en favor del mismo.(...)”

 

En la discusión en la Cámara de Diputados el señor Casas expresó que: ”Se ha dicho que la introducción en la esta ley de conceptos extraños a la materia presupuestaria esta justificada por las exigencias del realismo político. A este argumento simplemente deseo contestar dando lectura al artículo 18 de la ley de contabilidad que tiene plena vigencia. Dice así: “La ley de presupuesto no incluirá disposiciones de carácter orgánico, ni derogatorias o modificatorias de leyes en vigor.”

 

La ley 16.662 que aprueba el presupuesto de 1965, que tenía 102 artículos, disponía en el 25: “Facúltase al Poder Ejecutivo para efectuar dentro de los totales del presupuesto general de la Administración nacional la reestructuraciones de créditos que sean necesarias frente a exigencias impostergables de los servicios.”

 

“El Poder Ejecutivo podrá introducir en los presupuestos de las cuentas especiales y de los organismos descentralizados, por vía de ajuste o reestructuración de créditos, las modificaciones, ampliaciones y reducciones que de acuerdo con las necesidades de los servicios y dentro de las posibilidades financieras de los mismos, sean indispensables para su desenvolvimiento.”

 

“Igualmente queda autorizado el Poder Ejecutivo para incorporar a los respectivos presupuestos, las partidas necesarias para proseguir o iniciar en el ejercicio 1965 el cumplimiento de las leyes dictadas en el curso de ejercicios anteriores.”

 

El artículo 26 decía: “El Poder Ejecutivo podrá delegar en los señores ministros, secretarios de Estado, autoridades de los organismos descentralizados, autárquicos o de las empresas del Estado la facultad que por el artículo precedente se le acuerda para reajustar en los totales de los créditos autorizados, las partidas referentes a otros gastos, con excepción de aquellas que directa o indirectamente se traduzcan en beneficios al personal bajo cualquier modalidad o concepto.”

“Similar facultad podrá delegar en las autoridades mencionadas precedentemente, para que efectúen reajustes por compensación entre las partidas parciales integrantes de cada partida subprincipal del plan analítico de trabajos públicos.”

 

En el presupuesto de 1974 la ley 20.659, de sólo 31 artículos, disponía en el número 5º:  “El Poder Ejecutivo podrá disponer las reestructuraciones y modificaciones que considere necesarias, incluido cambio de finalidad, función, jurisdicción o inciso, dentro de la suma total fijada por el art. 1º y de los gastos figurativos.”

 

Autorízase asimismo al Poder Ejecutivo para introducir en los presupuesto de los servicios de cuentas especiales y organismos descentralizados las ampliaciones o reducciones que, de acuerdo con las necesidades de los servicios y dentro de las posibilidades financieras, sean indispensables para su desenvolvimiento.”

El artículo 6º rezaba: “Autorízase al Poder Ejecutivo para distribuir los créditos de la presente ley por programas y partidas y a introducir las modificaciones necesarias en dicha distribución.” 

 

La ley 20.954 del presupuesto del ejercicio 1975, que tenía 37 artículos, repite casi textualmente lo que la ley anterior disponía, al decir en el 5º: “El Poder Ejecutivo podrá disponer las reestructuraciones y modificaciones que considere necesarias incluido cambio de finalidad, función, jurisdicción, e inciso, dentro de la suma total fijada por el art. 1º  para los gastos figurativos. Autorízase asimismo al Poder Ejecutivo para introducir en los presupuesto de los servicios de cuentas especiales y organismos descentralizados las ampliaciones o reducciones que, de acuerdo con las necesidades de los servicios y dentro de las posibilidades financieras, sean indispensables para su desenvolvimiento.”

 

El artículo 6º rezaba: “El Poder Ejecutivo distribuirá los créditos de la presente ley por programas, partidas y cargos de personal quedando facultado para introducir las modificaciones necesarias en dicha distribución.” 

NORMAS SOBRE EL PRESUPUESTO

 

Para el estudio de este tema hay que tener en cuenta lo que dispone la Constitución Nacional, reformada en 1994, que en el artículo 75 inciso 8 dispone como atribución del Congreso el aprobar el: “presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desecharla cuenta de inversión”; en el 51 dice que: “A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de la leyes sobre contribuciones(...)”; el artículo 76 que prohibe delegación de facultades al Poder Ejecutivo, salvo excepciones; el 85 que se refiere al control externo del sector público nacional ejercido por la Auditoría General de la Nación y en la “aprobación y rechazo de la cuenta de percepción e inversión de los fondos públicos”; el artículo 100 dispone en el inciso 6 que al jefe de gabinete de ministros debe enviar al Congreso el proyecto de ley de presupuesto nacional, “previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo” y en el 7 que debe ejecutar la ley de presupuesto nacional, y el inciso 3 del artículo 114 establece que el Consejo de la Magistratura debe “administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia.” 

 

La reforma de la constitución de 1949, actualmente no vigente, disponía en su artículo 68 inciso 7 “Fijar por un año, o por períodos superiores hasta un máximo de tres años, a propuesta del Poder Ejecutivo, el presupuesto de gastos de administración de la Nación(...) 

También hay que tener presente la ley complementaria de presupuesto Nº 11.672, en su Texto Ordenado que abarca a sus numerosas reformas. Desde 1993 está vigente la Ley de Administración Financiera 24.516, que regula el trámite de gestación, aprobación, ejecución y control del presupuesto y la cuenta de inversión, además de haber creado la Auditoría General de la Nación y la Sindicatura General de la Nación, con el propósito de hacer el control externo e interno del sector público. Desde el año siguiente, 1994, la 24.354 de inversiones extranjeras, y la ley 25.152 de Responsabilidad Fiscal de 1999. 

 

 Anteriormente rigieron las leyes 217 de 1859, que reglamentó los pagos de Tesorería; la de contabilidad Nº 428 de 1870 y desde 1947 la ley 12.961, que estableció normas sobre presentación del presupuesto y el régimen de ejercicio financiero y sancionó los principios de unidad y universalidad del presupuesto.

                                                Córdoba, octubre de 2005.