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LA PRIMERA CONSTITUCIÓN DE CÓRDOBA: EL REGLAMENTO DE 1821

                                                            JORGE HORACIO GENTILE (*) 

Desde que se dictó el Reglamento Provisorio de 1821, y en los 186 años que le siguieron, la provincia de Córdoba ejerció 31 veces el poder constituyente, dictó 5 Constituciones y las reformó en 26 oportunidades.

En septiembre del año 2001 por primera vez reformó su quinta Constitución, sancionada en 1987, después de 14 años de su vigencia, luego de una consulta popular no vinculante que aconsejó volver a la Legislatura unicameral que tuvo la Provincia hasta 1870, cuando se creó la Cámara de Diputados y el Senado. Se cambió así un Poder Legislativo sobredimensionado de 133 diputados y senadores, que crecía desbocadamente después de cada censo de población; por otro más acotado de 70 legisladores, 44 elegidos por el pueblo de toda la provincia -por listas y en forma proporcional- y 26 representantes de los otros tantos departamentos en que se divide su territorio.

La primera Constitución de la Provincia de Córdoba fue el Reglamento Provisional aprobado el 30 de enero de 1821 por la Asamblea presidida por Francisco de Bedoya, e integrada por el Vice-Presidente, Doctor José Marcelino Tisera; por José Lascano; José Francisco Gigena; José Vélez; José Felipe Arias; Doctor Francisco Ignacio Bustos; Lorenzo Recalde y Cano Domingo Malde. Actuando como secretario el Licenciado Andrés de Oliva, el entonces Gobernador Intendente Coronel Mayor Juan Bautista Bustos, la mando a publicar en Bando Solemne el 20 de febrero de 1821.

“Muy pocos autores – dice Dardo Pérez Guilhou- se han detenido a valorar este fundamental aporte legal y doctrinario. Es ineludible recordar que el Reglamento de Córdoba de 1921 es un modelo de pieza jurídico-política, que fue redactado por juristas de nota engarzados en la tradición de la Provincia: José Gregorio Baigorrí y José Norberto de Allende(...).” En su texto y en la gestión del Gobernador Bustos “(...)están marcadas las notas de la unidad federativa que calificara Alberdi. Se tradujeron ella en diversas cláusulas del texto sancionado en 1853 en Santa Fé(...).”[1]

Este Reglamento se reformó en 12 oportunidades. Durante la gobernación del rosista Manuel López "Quebracho", se dictó la segunda: el Código Constitucional Provisorio de 1947, que comenzaba declarando: "¡Viva la Confederación Argentina! ¡Mueran los Salvajes Unitarios!", que se reformó 6 veces. En 1855, con la organización nacional, siendo gobernador Alejo Carmen Guzmán, se dictó la tercera, que se reformó 2 veces.

En 1870, siendo gobernador Félix de la Peña, se dictó la cuarta Constitución, que después de 49 años de cámara única en Córdoba, innovó al crear un Senado y una Cámara de Diputados, y fue reformada 5 veces (si contamos la peronista de 1949 que se derogó en 1956). La quinta fue sancionada en la Convención de 1987, que como ya dijimos se reformó en 2001.  

CÓMO SE GESTÓ 

            El pedido de apoyo del Congreso Nacional reunidos en Buenos Aires al ejército libertador -que estaba en campaña fuera del país pero otra parte permanecía dentro de nuestro país- recibió un total rechazo, y el Ejército Auxiliar del Alto Perú, encabezado por Juan Bautista Bustos, se sublevó en la Posta de Arequito, el 7 al 8 de enero de 1820. En dicho alzamiento participaron también José María Paz y Alejandro Heredia, que más tarde sería gobernador de Tucumán y quién alentaria al joven Juan Bautista Alberdi a viajar a Buenos Aires a donde iniciará su carrera política que lo convertiría en el teorico de la Constitución.

Luego de ello Bustos volvió a Córdoba, con 2500 hombres, donde fue proclamado Gobernador Intendente por la Legislatura o Asamblea Constituyente de la Provincia, jurando ejercer ese cargo el 24 de marzo. La Asamblea que lo eligió la integraban el gobernador provisorio José Javier Díaz (elegido por el Cabildo Abierto de la ciudad el 19 de enero, ante la renuncia de Manuel Antonio de Castro) y 18 representantes: cuatro por la Capital, uno por cada una de las tres Villas: la del Rosario, la de Concepción de Río Cuarto y de la Carlota; y un repesentante por los curatos de Río Tercero Arriba, Río Tercero Abajo, Tulumba, Río Seco, Pocho, Punilla, Santa Rosa, Calamuchita, Ischilín, San Javier y Anejos (hoy Alta Gracia). La Rioja, no estaba ya que se declaró autónoma en 1ro.de Marzo de 1821.

El 27 de septiembre, de ese mismo año, la Asamblea Provincial votó si debía la provincia darse una Constitución permanente o un reglamento provisorio, y por mayoría de sufragio se pronunció por esto último. La Asamblea, el día siguiente, encomendó su redacción a los doctores José Gregorio Baigorrí -que había integrado la Soberana Asamblea del año XIII- y que fue su principal pluma, Norberto Allende y LorenzoVillegas, que no pudo ejercer el cargo ya que debió ocuparse en resolver el diferendo de Córdoba con la provincia de Santa Fé. El proyecto fue presentado al Poder Ejecutivo y este lo elevó a la Legislatura el 12 de enero de 1821 que lo aprobó el día 30 de ese mes.

            Roberto I. Peña recuerda que “Los nombrados eran tres hombres de seria formación jurídica y teológica. El Dr.Allende fue miembro de la primera junta revolucionaria formada en Córdoba, catedrático de la Universidad y después Rector, figura de gran prestigio y distinción en el medio(...)En cuanto a Baigorrí, fue uno de los hombres de Córdoba más inteligentes de su tiempo, con una fecunda y larga actuación en los menesteres políticos, universitarios y eclesiásticos. Rector de la Universidad Mayor de San Carlos, murió muy anciano, preconizado obispo de Córdoba (...) aunque hombre de Iglesia, tenía una mente de estadista y de gran versación en el Derecho Político de su época. Para redactar el estatuto, utilizó con inteligente comprensión la Constitución del Estado de Massachussetts de 1789, adaptándola a las circunstancias argentinas y a nuestras modalidades.”[2]

            Antes de dictarse la Constitución Nacional en 1853 las provincias se habían dado constituciones, estatutos y reglamentos, como leyes fundamentales, la primera fue el Estatuto de 1819 de la Provincia de Santa Fe.De las 14 provincias fundantes solo Buenos Asires, La Rioja y Mendoza no tuvieron norma constitucional antes de 1853. 

SU TEXTO

El Reglamento cordobés de 1821 consta de 8 secciones y 31 capítulos con artículos cuya numeración ordinal se inicia y concluye capítulo por capítulo. Se dice que es provisional ya que se esperaba el dictado de una Constitución para toda la Confederación.

La Sección primera tiene tres capítulo; el primero que se refiere a la Provincia y sus derechos, a la que la declara “libre e independiente”, que en ella reside la soberanía y el derecho de establecer sus leyes fundamentales, por constituciones fijas y, entretanto, por Reglamentos Provisorios, que no perjudiquen los derechos de las demás provincias y generales de la Confederación; el segundo habla de los derechos del hombre en sociedad y enumera el derecho a la vida, la honra, la libertad, la igualdad, la propiedad y la seguridad, que rigen a “todo hombre (...)sea o no ciudadano, sea americano o extranjero”; y el tercero hace lo propio con los deberes del hombre de respetar las leyes, someterse a la autoridad de los magistrados y autoridades, mantener la libertad y la igualdad de los derechos, contribuir a los gastos públicos y servir a la patria, cuando ella lo exija, haciéndole sacrificio de sus bienes y de su vida.

La Sección segunda se refiere a los Deberes del cuerpo social expresando que la sociedad afianza a los individuos que la componen en el goce de sus derechos naturales y, siendo instituido los gobiernos para el bien y felicidad común de los hombres, la sociedad debe proporcionar auxilios a los indigentes y desgraciados y la instrucción a todos los ciudadanos, lo que implica un antecedente de lo que luego se llamará el constitucionalismo social. En otro capítulo trata de la religión y declara a la Católica, apostólica, romana como la del Estado y la única verdadera, no pemitiéndose otro culto público ni enseñar doctrina contraria a la de Jesucristo. Aquí se confundía lo que es la sociedad o cuerpo político con lo que es el estado y se desconocía lo que significaba la tolerancia o la libertad religiosa que los constituyente de 1853 supieron aclarar.

La tercera y cuarta Sección hablan de la ciudadanía, sus prerrogativas, y los modos de perderla o suspenderla, confundiendo el concepto de nacionalidad con el de ciudadanía, como lo va hacer luego la Constitucional Nacional de 1853. Considera “ciudadano” a “todo hombre libre, siempre que haya nacido y resida en la Provincia(...), pero no entrará al goce de este derecho, es decir, no tendrá voto activo, hasta la edad de 18 años, ni pasivo hasta haber cumplido 25 o ser emancipado(...)”. Los extranjeros tendrá voto si se domicilian durante cuatro años en la Provincia y son propietarios; y el voto pasivo lo tienen a los diez años de residencia. También desarrolla lo de la elección de los representantes para el Congreso de la Provincia, donde se refiere a las asambleas primarias que elegían electores –uno cada cuatro mil almas- porque las elecciones eran indirectas; y de la Asamblea Electoral, integrada por los referidos electores que votaban por los integrantes del Congreso de la Provincia, cuyo número dependería de los censos ya que sería uno cada 12 mil almas. Es curioso que el artículo 11 decía “...entre tanto no se sancione la Constitución que proveerá de un Senado, que con la Sala de Representantes debe formar el Departamento de Legislación.”

En la quinta Sección habla de los representantes al Congreso, los requisitos para serlo, la renovación bianual de la Sala de Representantes.

La Sexta se refiere al Poder Legislativo, integrado por representantes que duraban 4 años en su mandato y se renovaban por mitades cada dos años – como los actuales legisladores provinciales-, pero se elegían en forma indirecta, haciéndose asambleas primarias que designaban electores y estos a su vez elegían, luego, a los representantes; y a las atribuciones del Congreso.

También se refiere al Supremo Poder Ejecutivo, que reside originariamente en el pueblo, y es ejercido por un Gobernador de la República, elegido por el Congreso de la Provincia, con un mandato de  4 años y con posibilidades de ser reelegido una vez, en caso de ausencia el Congreso designaría uno interino.En los capítulos XV establece sus  atribuciones y dispone que “El Poder Ejecutivo de la Provincia, será en ella el agente natural e inmediato del Poder Ejecutivo Federal para todo aquello que siendo de su resorte o del Congreso General de los Estados, no estuviere cometido a empleados particulares” (art. 1º) y que es similar al 107º de la Constitución de 1853 y 128 del Texto Ordenado en 1994. En el siguiente capítulo se refiere a los límites del Poder Ejecutivo. Por último trata, la Sexta Sección, del Poder Judicial, que reside originariamente en el pueblo, y lo ejerce, hasta que se dicte la Constitución, el Tribunal de Segunda Suplicación, Nulidad e Injusticia Notoria; en el Tribunal de Apelaciones y en los demás juzgados ordinarios; para el caso que no haya tribunal señalado, que proveerá el Congreso.

La séptima Sección desarrolla lo que tiene que ver con los Tribunales de Justicia, de la Administración en general, que en lo civil y criminal seguirá con los mismos principios, orden y métodos que hasta ahora hasta que las circunstancia de la provincia “hacen adoptable y permiten establecer el sistema de legislación por jurados.” Aquí hay un adelanto a lo que la Constitución establecerá -siguiendo el modelo anglosajón-, en lo que hoy son los artículos 24, 75 inciso 12 y 118, pero que nunca el Congreso reglamentará. En capítulo aparte trata de los justicia civil.

De la Justicia criminal comienza hablando la Sección octava, que abarca temas muy dispares, como lo que tiene que ver con las diferencia entre dos o más provincias o entre la provincia y los ciudadanos de otra, o con estados o ciudadanos extranjeros.

En esta misma Sección hay una declaración de derechos donde nos encontramos  con un texto referido a las “acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofenden el orden público, ni perjudican a terceros están reservadas a Dios y excepta dela autoridad de los magistrados” (art. 2 Cap. XXIII) y otro que expresa: “ Nigún habitante del Estado estará obligado a hacer lo que no manda la ley clara y expresamente, ni privado de lo que ella del mismo modo no prohibe" (art. 3 Cap. XXIII), que son casi textuales a lo que dice al artículo 19 de la Constitución Nacional vigente, y que, seguramente, fue tomado de los artículos CXII y CXIII de la frustada Constitución Nacional de1819. Una cláusula similar a otra del artículo 18 de la Constitución de 1853, todavía vigente, es la que se refiere a las cárceles y que dice: “Siendo las cárceles para seguridad y no para castigo de los reos, toda medida que a pretexto de precaución sólo sirva para mortificarlos maliciosamente, será corregida por los triunales...” (art. 11 Cap. XXI), que es parecida a la del artículo CXVII de la Constitución de 1819. “La libertad de publicar sus ideas por la prensa(...)” es un derecho que se declara en el artículo 6º (similar al 14 de la Constitución Nacional) y  “Con este objeto deberá el Cabildo de esta Ciudad disponer de sus fondos, se costee la compra y establecimiento de una imprenta pública.” (art. 7º) Esto se estableció porque Córdoba había perdido su imprenta con la expulsión de los jesuitas en 1767 y por la consiguiente orden del Virrey Vértiz que la hizo trasladar a Buenos Aires en 1780. El gobernador Bustos le encargará a Elías Estanislao Bedoya que compre una en Buenos Aires lo que consiguió en 1823 y la fue instalada en el Colegio Monserrat, donde era rector José María Bedoya. Con ese motivo Bustos dicta el decreto del 15 de noviembre de ese año sobre libertad de imprenta y el 21 de diciembre aparece el primer número de “El investigador”, primer periódico de Córdoba, dirijido por el montevideano Fray Hipólito Soler y el canónigo cordobés Estanislao Learte, rector de la Universidad, al que lo sucederán, el 30 de ese mes, “El Montonero”, de Juan Antonio Saráchaga, “El Filantrópico”, de Francisco Ignacio Bustos, para citar sólo a los primeros.[3]

Luego, en esta misma Sección, explicita la elección de los cabildos, las competencias y atribuciones de los ayuntamientos, del Ministerio de Hacienda, del juzgado de comercio, de las milicias nacionales, de las milicias cívicas y termina con un capítulo donde declara que las autoridades tienen por obligación fomentar el interés por la literatura las ciencias, la agricultura, los principios de humanidad y benevolencia, caridad, industria, honestidad, etcétera.

Los capítulos XXIV y XXV, que se refieren a “La Elección de los Cabildos” y a sus atribuciones, pero dichas instituciones fueron suprimidas en la reforma  aprobada el 20 de diciembre de 1824, en consonancia con lo que había ocurrido en Buenos Aires donde se suprimieron los cabildos que venían de la época en que eramos parte de España y eran regulados por las leyes de indias.

Un último capítulo esta destinado al tratamiento que merecen los Poderes del Estado, al Legislativo se lo debe tratar de Vuestra Honorabilidad y al Ejecutivo de Excelencia, al igual que a los tribunales de justicia.[4] En la Constitución de 1987 se estableció que el tratamiento oficial del Gobernador y Vicegobernador es el de “Señor Gobernador” y “Señor Vicegobernador” (art. 132). 

GOBIERNO DE BUSTOS 

La vigencia de esta primera Constitución fue de 26 años,  y durante este tiempo fue reformada 12 veces; y en 1834, la Universidad de Córdoba creó la cátedra de Derecho Constitucional, la que tuvo por primer catedrático para su dictado a Santiago Derqui, que sería luego constituyente de Santa Fe, en 1853, presidente del Congreso constituyente luego de sancionada la Ley Fundamental y segundo presidente en la Confederación en 1860, derrocado en la batalla de Pavón, del 17 de setiembre de 1861. Durante su corto mandato, ese mismo año, se hizo la primera reforma a la Constitución de la Nación en un Congreso en que participó la provincia de Buenos Aires.

Durante el gobierno de Bustos se intentó hacer un congreso constituyente para sancionar una Constitución y por el “Tratado solemne, definitivo y perpetuo de paz entre Santa Fe y Buenos Aires”, firmado en la estancia cordobesa de Tiburcio Benegas, en las márgenes del Arroyo del Medio, en el que fue mediador y garante Bustos (art. VII), el 24 de noviembre de 1820, se dispuso que se “(...)promoverán eficazmente la reunión del Congreso dentro de dos meses, remitiendo sus Diputados a la ciudad de Córdoba por ahora, hasta que en unidad elijan el lugar de su residencia futura.” (art. II)[5]

En el agitado año 1821 se encontraban en Córdoba para participar del Congreso para dictar una constitución federal, que nunca se inauguró por los obstáculos que puso Buenos Aires a través del ministro Bernardino Rivadavia, José Dámaso Gigena (Córdoba), Pedro Ignacio de Castro Barros (La Rioja), Gregorio José González (Catamarca), Mateo Saravia ( Santiago del Estero), Nicolás Laguna  y Miguel Ignacio Suárez (Tucumán), Felipe Antonio de Iriarte (Jujuy), Marcelino Poblet (SanLuis), Francisco Delgado (Mendoza), José Posidio Rojo (San Juan), Pedro de Larrechea ( Santa Fe) y Teodoro Sánchez de Bustamante, Justo García Valdez, Juan Cruz Varela y Matías Patrón (Buenos Aires).[6]

Por el Tratado del Cuadrilátero, del 25 de enero de 1822, firmado por Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos y Corrientes, se resuelve retirar los diputados al “diminuto congreso reunido en Córdova” (cláusula 13).[7]

Córdoba, durante el gobierno del Coronel Mayor Bustos, asistió a los Congresos Constituyente de Buenos Aires que dictó la fracasada Constitución unitaria del 18 de diciembre de 1826, que fue rechazada por su Sala de Representantes el 15 de enero de 1827, luego que el delegado del Congreso Ignacio Gorriti, que visitó Córdoba, la explicara ante la misma. Más tarde lo hizo al Congreso de Santa Fe, que se inauguró el 31 de julio de 1828, impulsado por el gobernador de Buenos Aires Manuel Dorrego, pero retiró sus diputados, Jerónimo Salguero Cabrera y Cabrera y José Marcos Castro, el 6 de diciembre de ese año, a poco que el general Juan Lavalle – el 1ro. de ese mes-  había derrocara al coronel Manuel Dorrego. En el censo de 1822, que mandó realizar Córdoba, la provincia tenía 76.199 habitantes. Por decreto del 30 de diciembre de 1824 dispuso la extinción de los cabildos de Córdoba, Villa de la Concepción de Río Cuarto y de la Carlota, siguiendo la orientación de Rivadavia. Poco antes el Cabildo de Villa del Rosario

Según Carlos R.Melo “La elección de gobernador practicada en 1825, fue llena de incidencias.Bustos aspiraba a ser reelegido.”[8] El Congreso en su sesión del 25 de febrero de 1825 se procedió a votar por el nuevo Gobernador, para lo que hacía falta, según el Reglamento, dos tercios de los mismos para ser electo. Luego de tres votaciones ninguno obtuvo los 5 votos necesarios de los 7 vocales que la componían. Se procedió nuevamente a elegir entre los dos candidatos más votados en tres votaciones, resultando de las mismas que Bustos obtuvo 4 votos y 3 el Coronel Julián Martínez,  por lo que se hizo un sorteo siendo elegido gobernador, Martínez, un antiguo realista, lo que motivó una rechifla, la disolución de la Legislatura y la convocatoria de una Asamblea Electoral que terminó reeligiendo a Bustos, contradiciendo lo establecido en el Reglamento Provisional. Esto demuestra que el tema de la reelección fue un tema traumático en nuestra vida institucional, como lo será durante la gobernación de Eduardo César Angeloz, en la reforma constitucional de 1987 y su interpretación posterior para justificar su tercer mandato en 1991. También en el futuro habrán elecciones de gobernador muy reñidas como la de 1813 en que la fórmula  Ramón J. Cárcano y Félix Garzón Maceda triunfó con 36.6032 votos contra 36.427 de los obtenidos por la de los radicales Julián Amenabar Peralta y Jesús Vaca Narvaja; o la de 1946 en que serán electos los peronistas Argentino S. Auchter y Ramón Asís, con 118.660 sufragios, mientras que la de la UCR, integrada por Antonio Medina Allende y Juan Irós, consiguieron 118.477.[9]

El 22 de abril de 1829 Bustos fue derrotado por José María Paz en San Roque y deja de ser gobernador de Córdoba. El 18 de septiembre de 1830 muere en Santa Fe.

Para terminar, y a modo de juicio sobre lo antes expresado, hago mías las atinadas palabras de Carlos Segreti cuando dijo que: “Quién quiera sintetizar adecuadamente la vida de Juan Butista Bustos no puede olvidar su ardua lucha para reorganizar el país según pautas que aún hoy constituyen la meta del pueblo argentino; tampoco podrá dejar de lado que Córdoba le debe a él la iniciación de la organización constitucional y sus primeras experiencias en el gobierno representativo y republicano, que entre otros hechos meritorios prestó preferente atención a la ilustración de la niñez y de la juventud. Estas cualidades le distinguen de otros gobernantes de la época. Sus lamentables y contadas arbitrariedades y extralimitaciones no autorizan a silenciar aquella obra positiva.”

                                                Córdoba, agosto de 2007. 

(*) Es profesor de Derecho Constitucional de las Universidades Nacional y Católica de Córdoba y fue constituyente provincial en las Convenciones de1987 y 2001.